ECFA何去何從?

自1990年以來,在大陸改革開放的吸引下,台商西進絡繹於途,由於生產所需原料多來自台灣,兩岸貿易快速成長,台灣對大陸的出口依賴度短短十年(1991~2000)6%倍增至12%。

兩岸貿易雖然熱絡,但礙於兩岸關係敏感,台灣對大陸物品的進口一直有限制,以中華民國貨品標準分類1萬多項來講,1994年美、歐、日、韓等一般地區97%皆可自由輸入,但對大陸開放比例只有18%,隨後雖逐年放寬,惟直到2000年兩岸加入世貿組織(WTO)的前夕仍僅開放55%。

按理說,兩岸加入WTO之後,在最惠國待遇(MFN)規範下,台灣對大陸產品的開放必須回歸一般地區,也就是97%都可自由輸入,但我們並沒有這麼做,當然也不是什麼都沒做,我方國貿局於2002年入會後不久,開放了啤酒、牙膏、藥皂、電燈泡、傳真機、電鍋、腳踏車、照相機等2千多項,大陸物品的開放比例因此升至73%。

台灣未給予大陸最惠國待遇(MFN),長期為各會員國關切,2006年WTO對台灣的首次貿易政策檢討會議於日內瓦召開,祕書處、瑞士等多國代表即呼籲我國檢討對大陸的貿易限制,我方皆以兩岸關係特殊敏感,需此一過度性安排回應,惟仍表示長期而言兩岸貿易必然會朝正常化調整。

事實上,直到兩岸於2010年簽署經濟合作架構協議(ECFA)前,我國對大陸產品的開放幅度仍只有80%,還是有2千多項在大陸生產的產品不能輸入台灣。美、歐等國長期關切這個問題,是因為他們在大陸生產的產品也被視為「大陸物品」,也來不了台灣。

兩岸關係自1990年以來忽冷忽熱,時而戒急用忍登場,時而「積極開放,有效管理」出台,沒多久「積極管理,有效開放」又上陣,變化無常的政治氣氛使得企業無所適從,直到2008年國民黨執政,兩岸互釋善意,才向貿易正常化邁出了一步。

早收清單對台助益不小

這一步就是兩岸於2010年6月洽簽經濟合作架構協議(ECFA),這份協議雖只是架構協議,但仍有實質的部分,就是早收清單,所謂早收清單就是讓雙方先預嚐一下降稅、開放的好處,等來日服貿、貨貿協議完成協商後即可全享。

以海關稅則8千多項而言,既是早收、預嚐的概念,自然不會太多,大陸給予我方539項,我方給大陸267項,分三年三階段降至零關稅,而在服務業方面的早收清單,我方開放9項,陸方開放11項。這份早收清單自2011年元旦實施。

就在早收清單實施兩年後,2013年ECFA服貿協議也完成協商,兩岸正常化本該再邁出一大步,不料風波又起,次年太陽花學運使得反服貿如燎原之勢,努力多年的兩岸經貿正常化功虧一簣。

事實上,只要對WTO略有了解的人都明白,我們給大陸的優惠至多也只是他們在WTO應得的MFN而已,以此換得台商在大陸市場的優勢地位,這個交易原是上算的。

遺憾的是,台灣社會理性分析者少,隨聲附和者多,執政的國民黨元氣大傷,ECFA所屬的貨貿、服貿、投保及爭端解決四大協議談判自此氣若游絲,2016年民進黨執政後全數停擺。

兩岸ECFA後續協商雖已停擺,但早收清單還在執行,依我方統計,早收清單雖僅500多項,但每年對大陸出口值高達180~236億美元,占我對大陸出口四分之一,九年來(2011~2019)讓我方廠商省下66.3億美元,折合約2千億台幣,對我業者助益不小。相對的,大陸因早收清單輸台而豁免的關稅九年來還不到7億美元,兩相比較,我方在早收清單上獲利明顯較多。

ECFA生效即將屆滿十年,而所屬的四項協議仍懸而未決,不少人憂心ECFA將失效,而ECFA失效就代表著早收清單也將消失,對此海協會會長張志軍於今年5月回應:「ECFA得來不易,相信兩岸同胞都不希望看到這一重要成果得而復失。」而我經濟部也回應:「ECFA沒有十年到期的規定,我方不希望中國大陸片面停止執行ECFA,以持續雙方經貿合作關係。」

然而真的沒有十年到期的問題嗎?談早收清單就不得不先談自由貿易協定(FTA),而談FTA又不得不瞭解世貿組織(WTO)的基本精神「最惠國待遇」。最惠國待遇(MFN)就是一視同仁,不可對甲國免稅,卻對乙國課稅。依此規範,FTA已然違反最惠國待遇。為此,WTO在關稅暨貿易總協定(GATT)的24條開了後門,讓FTA得以成為最惠國待遇的例外,其理由是FTA旨在協助自由化,而非製造貿易障礙,不過,得有個前提,就是原則上要讓絕大多數產品的關稅降至零(Substantially All the Trade)。

ECFA早收清單執行成果

貨貿、服貿協議 遙遙無期

兩岸ECFA是個架構協議,遙指著未來將達成自由貿易協定,在這個前提下先啟動500多項的降稅清單,原是沒有問題的,十年前東協加一早收清單也是如此。但如今的政治現實是,ECFA所遙指的貨貿、服貿協議已遙遙無期,失去這個前提,500多項早收清單於法理已不合,在8千多項稅則裡僅500多項自由化,自然是不符Substantially All the Trade,豈可能長存?

當年兩岸ECFA協商我方主談人,前國貿局長黃志鵬是我方少數兼具學理及談判經驗的專家,他對此表示:「當年兩岸簽署ECFA之後,兩岸都有通知WTO,也都正面看待此事,其他國家,特別是日本、韓國對此也極為重視,日本通產省甚至專案邀請我去東京做一演說。」

對於十年到期一事是真是假?他指出:「依WTO法理,確實沒有條文明確說是幾年,但慣例或大部分都了解、認知或主張應是十年,以此觀之,ECFA已經十年了而還未完成Substantially All the Trade的水準,應該就要失效。接下來只要當事經濟體的任何一方通知WTO,它便會失效,即使兩岸沒動作,其他會員就此不合法理的事實向WTO申訴,經判決後也會使其失效。」

兩岸經貿關係正常化走了30年,時而浮雲蔽日,時而雲散月明,在ECFA屆滿十年的前夕,台灣仍有最後的機會調整步伐,讓正常化的路繼續走下去,否則,ECFA終將得而復失,以兩岸經貿關聯度如此之高,其對台灣的衝擊之大,不言自明。

文/于國欽