新加坡淡馬錫模式 能夠複製到其他國家嗎?

20世紀前半,國家利用企業的利益和技術,企業也利用國家的權力和輔助的「國家資本主義」曾盛極一時。後來,由於權力和財富過度集中在一方,國家資本主義因而受到批判,開始失勢。然而,國家與企業一體的國家資本主義如今在亞洲重新受到注目。

1 政府持股的投資公司=淡馬錫(新加坡) 

新加坡航空在2020年3月公布了最高190億新加坡元(約新台幣4000億元)的緊急融資政策,計畫發行53億新加坡元的附加股,並向股東發行97億新加坡元的10年期強制性可轉換債券。若股東不同意增資的話,可由政府控股的投資公司淡馬錫控股進行收購。淡馬錫持有新加坡航空55%的股份。為防止短期資金不足的情況,淡馬錫旗下的星展銀行也提供了40億新加坡元的過橋貸款。當時新加坡航空正因新冠肺炎大流行而面臨幾乎所有航線都停飛的危機。

在新興國家,嘗試融合市場經濟(資本主義)和國家主義(社會主義)的做法屢見不鮮。而新加坡則被視為成功的案例之一。新加坡靠政府資金扶植企業,建立了股份公司的體制。成長後的企業依循市場經濟的原則追求最大利潤,而身為大股東的政府則可坐享大筆股利。政府雖然是企業的大股東,卻不干涉企業本身的經營。不過,一旦公司遇到經營危機等突發情況,政府又會迅速出手解決問題。

由政府主導開發,然後追求利潤

在新加坡,名為淡馬錫的投資公司,在政府與官股企業中間扮演了橋梁的角色。新加坡是1965年從馬來西亞獨立出來的國家,但當時除了貿易和輕工業以外,新加坡沒有任何亮眼的產業。於是新加坡政府自己扶植造船、海運、石油、金融、港口等產業,力圖讓經濟趕上其他國家。爾後在1974年,為了管理數量愈來愈多的官股事業,新加坡政府成立了淡馬錫公司。這間公司是由新加坡財政部100%持股。而所有的官股事業都被歸入淡馬錫公司底下,並以企業的形式,在市場競爭中發展。順帶一提,淡馬錫就是新加坡的古稱。

淡馬錫底下的企業除了新加坡航空外,還包括通訊業的新加坡電信、金融業的星展銀行、工程業的新加坡科技工程、不動產的凱德集團(Capitaland)。1990年代以後,淡馬錫公司底下的企業陸續實現公開募股,淡馬錫公司也分到了一杯羹。淡馬錫最初是為了管理企業而成立的公司,後來漸漸變成替新加坡政府賺錢的官股投資基金,主權財富基金(Sovereign Wealth Fund,簡稱SWF)的色彩愈來愈強。

全球出色的基金管理人都聚集到淡馬錫公司,致力於提高公司獲利。淡馬錫也要求旗下的企業努力增加股東的利益。官股企業或國有企業為了搶奪政府預算,在經營方面往往很容易忽視獲利;但淡馬錫旗下的企業則會努力追求獲利。旗下企業的經營者若不能提高獲利,大股東淡馬錫就會向該公司施壓。淡馬錫20年的平均投資報酬率為8%(2021年)。旗下企業雖然面臨與其他國家大公司的競爭,仍然成長為世界級的優秀企業。例如新加坡航空在各種顧客滿意度調查中就經常在世界中名列前茅。

旗下的企業成長之後,淡馬錫公司可運用的資產也愈來愈多。1974年成立之初,淡馬錫公司可以運用的資產為3億5400萬新加坡元,但是到了2021年3月底已經達到3810億新加坡元(按2022年的匯率計算,約為新台幣8兆1000億元),增加了1000倍以上。淡馬錫的成功被視為是政府和企業的理想結合模式,並曾經蔚為一股風潮。一個產業在發展的初期需要巨額的資金,單靠脆弱的民間資本根本難以支撐。政府在這個階段提供穩定的資金,等事業上軌道後就進行官股事業民營化,並移交給官股的投資公司管理。投資公司再依市場經濟的實際原則讓各公司追求獲利,賺取回報。政府則可獲得比當初投資時還要多好幾倍的資金,並用來填補稅收。

中國的國有企業改革模式

不過,相信很多人都對這個模式感到疑惑。當旗下的公司上市,經營步入正軌後,政府明明可以把手上的持股全部賣掉,但新加坡卻沒有這麼做。以日本為首的許多先進國家在官股事業轉型民營化時,都會賣掉絕大部分的政府持股。即便要保有官股投資公司,理論上用賣掉股份的錢去投資其他有潛力的未上市公司會更有效率。然而,淡馬錫至今依然持有新加坡航空等數間企業超過一半的股份。

只要看看那些政府握有過半股權的業種就能知道答案。航空、通訊、電力、資訊、國防等等,都是與國家安全有關的領域。當這些領域有意外發生時,最好能讓政府有介入處理的空間。新加坡是一個都市國家,想在這個不利的條件存活下來,就不能把基礎建設的經營權交給外國。各國的航空公司都在2020年的新冠疫情中面臨經營危機,但一如開頭介紹的事例,新加坡政府卻運用淡馬錫公司及早提出實質的援助政策。

另一個答案則是讓企業和政府合而為一的理念。新加坡會挑選出優秀的兒童,對他們實施菁英教育。大學畢業後,這些菁英就成為政府的官僚,然後在人事輪調的過程中也會被派駐到淡馬錫旗下的企業。在政府內負責制定政策的人會移動到企業,將政策落實在商業上。在企業做出成績後,這些人會再回到政府繼續擬定國家策略。菁英在政府和企業間來來去去,有效地經營國家。要讓這種模式順利地運作,政府就必須保有部分的官股企業。

例如,新加坡總理李顯龍的弟弟李顯揚以准將一職從新加坡武裝部隊退伍後,便進入新加坡電信擔任總裁(CEO)一職。後來又進入新加坡民航局擔任顧問。李顯龍的妻子何晶也長年擔任淡馬錫公司的CEO(2021年卸任),而在那之前,何晶便曾以工程師的身分在國防部和新加坡科技工程集團任職。在新加坡,愈優秀的人才就愈不會受到政府.企業的限制,他們有更多機會被輪調到不同的單位歷練。而在企業工作的那段時間,就會看出他在市場經濟中的表現成績。

但上述這種政治家、官僚、財團三位一體的制度也存在缺點,那就是容易產生裙帶關係(nepotism)。亞洲社會常被批評存在著仰賴人脈和關係的後門文化。對此新加坡則用嚴格的法治主義來防範貪腐行徑。過去淡馬錫公司的內部營運狀況長期不透明,但何晶接任CEO之後開始每年提供財報,公開公司的財務狀況。在企業經營方面,相較於其他的亞洲企業,新加坡企業的透明度一直名列前茅。

國家和企業合一的淡馬錫模式受到中國的青睞。中國早期曾致力於改革欠缺效率的國有企業,但又擔心企業改革後有可能會脫離共產黨的控制。站在政府的角度,必須極力避免企業去資助與共產黨敵對的政治勢力。讓國有企業變成上市公司,然後成立由政府出資控股的投資公司,再透過官股投資公司管理、控制國有企業的體制,對中國政府相當具有吸引力。而且政府還握有關聯企業的人事決定權。本來這個模式只能在資本市場的監督和嚴格的法治社會中才能有效運作,但徒具形式的淡馬錫模式卻在中國大肆氾濫。

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( 本文摘自村山宏著《打造新全球標準的亞洲商業模式: 台積電、鴻海、三星、小米……從30家代表性企業的戰略看懂翻轉世界的新勢力!》,台灣東販提供)


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