為什麼美國政治無法創新?「五力分析」波特提出指控

假想你是美國國會眾議員。為因應一項全國性重大挑戰,你在考慮一個應該在兩黨基礎上處理的法案。身為民選代表的你,得考慮幾個似乎很明顯的問題:這個點子好嗎?這個政策對國家適合嗎?這是我的大多數選民要的嗎?但身為我國現有政治體系一員的你,只有一個需要你答覆的問題:如果我投票支持這個法案,我能不能在下一次黨內初選中過關?如果答案是不能,則其他問題都變得無關緊要,因為你自然想連任,保住你的飯碗,這個理由迫使你投票反對這項法案。

不過或許這一次你決定要把國家利益置於政黨利益之先。你甘冒風險,無視黨領導層的呼籲,公開支持這項法案所提的巧妙的協商解決方案。特殊利益團體對你威脅、利誘,你也不予理會。你投票支持這項法案。

你惹禍上身了。

如果你想在即將來臨的選舉中贏得連任,這個法案能不能通過並不重要。學者專家、良政改革人士或地方選民是否對你所表現的兩黨合作領導讚賞有加,其實無關緊要。法案能不能帶來好成果也不再重要。假設你想保住你的國會議席,真正重要的是剛剛被你得罪了的那個黨會怎麼反應。

美國政壇最驚悚的一場鬧劇上演了:初選緊箍咒(primaried)。當你下一次角逐黨內提名、在由特殊利益與意識型態鮮明的選民所支配的黨內初選中,如果你是民主黨,你很可能遇上一名極左派對手,如果你是共和黨,你面對的挑戰者很可能是個死硬右派。

你多半過不了初選這一關。因為對一位民選官員來說,在這場烏煙瘴氣的病態政治角逐中,為公共利益服務與連選連任的可能性是沒有交集的兩件事。根據我們現行公職與立法運作體系,如果你為了選民需求而辦事,你很可能丟差。黨內初選造就一個針孔,讓那些只懂得解決問題的政治人物無法穿越。

這似乎很荒謬。但從另一個角度看,你就明白了。

假設你不是民選官員。你是一位成功的商人,而且像全美各地眾多美國人一樣,你對國會深感不滿。你憑藉能在市場辨識機會的本領而在商界出人頭地。你觀察政界,發現美國選民迫切需要較佳的選項――特別是在你的選區,又一次「兩害相權取其輕」的選舉即將到來。於是你發揮企業家的進取精神投入選舉,或許你以獨立人士身分參選,也或許你玩大的,乾脆自組新政黨參選。

一開始,你的進展很好。你提出的政綱與解決方案頗能獲得共鳴。儘管是新手,但你很快就站穩腳步。選民開始注意你的競選資訊,至少他們希望看到你站在辯論臺上。

你那區的選民大多數主張兩黨協商,不希望政府因僵持而停擺,於是你保證一旦進入國會山莊,將與對手積極溝通。或許更令人耳目一新的是,你承諾正向競選,絕不在討論議題的過程中將對手妖魔化。你的民調數字開始上揚。你愈來愈有競爭力。

但問題來了。隨著你聲勢漸隆,地方意見領袖、政治圈內人,甚至你的親友都開始找上你,請你退出。他們對你說,想打贏一場選戰真是談何容易,你得到的每一張選票都是從一個大黨候選人――如果不是因為你自己加入選戰,你會盡全力支持的那位候選人――那裡偷來的。如果你不現在就退出選戰,你會瓜分這位大黨候選人的選票、造成他的敗選,攪亂了這次選舉。你一定認為這樣的論點太不公平。在選民渴望更多選項的今天,較少的選項――較少的新構想――怎麼可能對選民比較好?

這是美國選舉中的明顯現實:繼續選下去,很可能意味著你把勝利拱手交給兩大惡黨中那個最惡的――那個你拚全力想擊敗的候選人。

你之所以競選公職,是因為你發現一個為民眾利益發聲的機會,你要利用這個機會為民眾提供遭到現任公職人員忽略的解決方案。你的參選可以填補市場上一個缺口。但美國選舉的相對多數決制――簡單多數、勝者全拿的投票制度――造成這種「攪局」現象,讓像你這樣有心參選公職的人打消參選意念。

這種霸凌自由市場精神、絕對非美國式的干擾讓你沮喪、驚訝,於是你像任何一位有公民意識的好美國人一樣,做了你認為該做的事:你採取法律行動,認為你可以打一場穩操勝券的反壟斷官司。但你很快又一次遭到晴天霹靂。與大多數產業情況不一樣的是,反壟斷法規不適用於政治――沒有任何獨立規範當局能為你挺身而出。

歡迎來到政治產業。在這個產業,黨內初選與相對多數決制聯手懲罰公共利益。在這裡,解決問題的動機幾乎不存在,是否能做出成果也沒有人問責。此外,這裡也沒有重建健康競爭的反制力量……還沒有。

在政治產業中,一切歸根究柢就是選舉與立法的腐敗週期――而它們的運作和你想像的不一樣。它們根本不是為我們而運作。

政治產業的核心,是標準的「雙頭壟斷」(duopoly)式競爭:民主黨與共和黨的競爭。圍繞著這種雙頭壟斷式競爭,衍生而出各式各樣的參與者和組織,包括特殊利益團體、遊說人、大筆獻金捐款人、超級政治行動委員會、智庫、民調業者、顧問業者,以及做為華府與全美各地溝通橋梁的媒體。從幾乎每一個角度來說,這個雙頭壟斷模式以及圍繞著它的支援機構――即我們所謂的政治產業複合體――都在不斷成長茁壯。一項最近出爐的統計數字應該可以讓你窺見這個政治產業複合體的常態:二○一六年聯邦選舉週期間的花費超過一百六十億美元,比至少十幾個國家的年度預算都多。

像這麼成功的產業,怎麼能把它的客戶――美國民眾――得罪到這樣的地步?換成任何其他規模這麼大、市場這麼旺的產業,若是出現這樣嚴重的客戶不滿意度,一些企業家早就抓住這個大好時機創建新競爭對手、響應客戶需求了。但政治產業沒有這樣的事。為什麼?想答覆這個問題,得先了解選舉與立法的競爭性質。

我們運用的基本方法是「五力」(Five Forces)架構。四十年前,為了解產業結構,以及產業結構對牟利產業競爭性質的影響,我們研發了這種架構。五力架構自問世以來一直就是黃金標準。它認定產業是一種錯綜複雜的系統,涉及無數一方面競爭、但同時也合作的業者。

我們即將在下文見到,在任何產業塑造競爭的五種力量――現有競爭者、買家、供應商、新進入者的威脅、替代性產品的威脅――同樣也是塑造政治產業競爭的推手。逐一探討這些競爭力,以及它們彼此間的關係,我們就能將不健康競爭的嚴重影響――不正常的誘因結構、貧乏的成果與欠缺問責、沒有注入競爭的反制力――公諸於世,並進一步探討如何因應其他重大問題:

.為什麼美國能在這麼多領域創新,卻不能在政治上創新?

.為什麼選民在選票上總是只存在有限而且往往令人失望的選擇?

.為什麼華府什麼事都做不成?

.為什麼獨立候選人當選的機會總是如此渺茫?

.根據我們的期望,一個功能良好的政治制度應該有什麼成果?

.最重要的是,我們可以做些什麼來獲致這些好成果?

透過這些新透鏡觀察政治,我們就能發現,為什麼以一個黨取代另一個黨,或以一位民選官員取代另一位民選官員,不能克服我們的政治挑戰;為什麼新政策或用意良好的政治改革,解決不了我們面對的問題。這些透鏡還能賦予我們力量,讓我們實踐這本書的承諾:以必要的政治創新打破兩黨政治僵局,拯救我們的民主。在了解這個制度如何運作以後,我們才能更客觀的找出最佳創新之道。

目前為止,改革政治產業的行動,大體上圍著一堆改革構想打轉,其中包括終止「傑利蠑螈」(gerrymander,譯按:以不公平劃分選區的方式操控選舉成果)、減少政治獻金、規定任期限制,或將選舉日定為國定假日等等。我們雖說贊成其中一些改革想法,但它的許多建議或者不能匡正系統性失敗的根本原因,或者從一開始就不可行。或兩者兼具。但什麼才是可以做而且值得做的?什麼才是強有力而且可實現的?只有政治創新。

當政治成為一種產業:創造民主新制度

(本文摘自凱瑟琳.蓋爾、麥可.波特著《當政治成為一種產業:創造民主新制度》,天下文化提供)


延伸閱讀

一個瘋狂念頭山居瑞芳 他們找到幸福與自由

窺見人口衰退的真相 逐漸棕色化的美國

全球人口衰退 亞洲為何不接納移民?