比一比 各國智庫誰最有錢?

絕大多數國家都沒有限制個人或企業可以捐贈多少錢給政治基金會或智庫,就連政黨和選舉政治獻金受到嚴格規範的國家也不例外。而我們至少可以說,這些思想實驗室在帳目透明度上不是全都無可挑剔。

現行的私費選舉民主制有三大缺失。 首先,政治獻金不只主要來自社會的頂富階層,而且(只有)頂富階層出的錢大多由政府買單。其次,這套制度給予保守政黨的好處遠大於其他較不保守的政黨。第三,許多國家不只允許個人,也允許企業捐款,而不論左右派執政,採行的公共政策多少會受政治獻金影響,即使理論上應該以多數人民的偏好為依歸。或許有人會說這是一種新型「貪瀆」,並以菲利普莫里斯公司和德國的菸業遊說為例,批評政治獻金有如「癌細胞」,吞噬了民主政治的選舉之肺。其正確與否姑且不論,但有一點肯定沒錯,那就是目前在許多民主國家,錢的聲音都比人民大。

不是只有政黨和選舉政治獻金會有這三項缺失。對亟欲左右選舉結果和公共討論走向的人來說,還有其他管道可以利用,不僅可能有效,而且往往更不受規範。其中首先就是智庫與媒體。既然選票之戰獲勝不易,何不提前一步贏下理念之爭?

喬裝成智庫的私費民主?

絕大多數國家都沒有限制個人或企業可以捐贈多少錢給政治基金會或智庫,就連政黨和選舉政治獻金受到嚴格規範的國家也不例外。而我們至少可以說,這些思想實驗室在帳目透明度上不是全都無可挑剔。

有些國家明文規定政治基金會和智庫不得直接助選。譬如法國就規定唯有符合選舉法定義的「政黨」或「政治團體」才得籌措資金參與選舉,並必須符合募款與帳目透明的相關法令。然而,政治基金會和智庫實際上會參與民主辯論,不時藉由宣揚理念、出版研究與報告或大量媒體曝光來左右辯論走向。除此之外,它們還時常自詡為公共政治討論的推動者。

德國智庫:有錢又有制度

在公共補助智庫方面,德國顯然是走得最遠也最快的國家。政府自一九六七年就開始補助這些以政黨基金會(parteinahe Stiftungen)為名而廣為人知的組織。但和法國不同,這些智庫都直接隸屬於政黨,例如盧森堡基金會(Rosa Luxemburg Stiftung)附屬於左翼黨、艾伯特基金會(Friedrich Ebert Stiftung)附屬於社會民主黨、伯爾基金會(Heinrich Böll Stiftung)附屬於綠黨、艾德諾基金會附屬於基督教民主聯盟、賽德爾基金會(Hanns Seidel Stiftung)附屬於巴伐利亞的基督教社會聯盟、瑙曼基金會(Friedrich Naumann Stiftung)附屬於自由民主黨。德國智庫更像是政黨外圍組織,在公共論壇上扮演舉足輕重的角色。

此外,德國智庫的歷史也比法國智庫長遠許多。比起法國主要政治基金會多半成立於二○○○年前後,不少德國智庫早在二戰之前就已成立,譬如艾伯特基金會就成立於一九二五年。當然,這些智庫在當時的角色和現在有所不同,比較像是政黨學校,以培訓為主要任務,尤其在二戰結束之後創立了大量公民教育方案。例如一九六四年成立的艾德諾基金會前身就是基督教民主公民教育中心,於一九五六年成立後不久便轉成了政治學校。

德國智庫多半倚賴政府補助,各智庫主要以補助規模為區別。補助絕大多數來自聯邦預算,尤以內政部、外交部、經濟合作發展部和文化部為大宗。和法國交由國會議員或總理辦公室私下決定不同,德國有明確規定的補助辦法,所有智庫的補助款均按照過去四次聯邦選舉的平均結果來分配。

二○一七年,德國智庫共獲得五億八千一百萬歐元的補助款。政府補助金額自二○○○年代中期以來持續增加。若以二○一二至二○一六年來看,德國政府平均每年補助政治基金會五億零九百萬歐元,是政黨補助款(一億五千兩百萬歐元)的三倍有餘。

一九九○至二○一七年,德國政治基金會所得政府補助款

一九九○至二○一七年,德國政治基金會所得政府補助款。圖/時報出版提供
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各基金會拿到多少補助款?二○一二至二○一六年,社會民主黨旗下的艾伯特基金會平均每年拿到一億五千萬歐元。

二○一二至二○一六年,德國主要智庫平均每年所得政府補助款

二○一二至二○一六年,德國主要智庫平均每年所得政府補助款。圖/時報出版提供
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雖然不能直接相比,但這個金額是法國社會黨旗下的饒勒斯基金會所得補助款的七十一倍。饒勒斯基金會共拿到兩百一十萬歐元,其中一百六十萬歐元來自國家,五十一萬三千歐元來自國會預備金。事實上,一億五千萬歐元相當於饒勒斯基金會收入總額的六十倍,兩者完全不在一個等級上。更誇張的是,本章稍後將提到美國的情況,如此巨額的補助讓德國智庫比美國最大的政治基金會還有錢。

美國政治基金會:私人把持公共善

德國的政治基金會主要靠政府補助,美國的政治基金會卻常以「反政府」自居。我在導論裡已經提到,美國有不少基金會仰賴自命為慈善家的富人資助。這些人樂於出錢不只為了公共善,還因為不想納稅。總之,政府被視為怠惰無能,而慈善家則是大眾利益的捍衛者,更懂得什麼是公共善,因此最好盡量削弱政府的力量(當然還有政府能徵得的稅金),好讓(理論上非營利的)私人基金會大展身手。美國目前有數萬個基金會,從健康、教育、研究、國防到外交政策都有。本章只探討「政治」基金會,而且只針對主要幾個。但問題顯然牽連更廣,因為公共善正從多數人定義變成少數人定義。我們稍後談到慈善行為的陰暗面時還會再討論這一點。

美國的政治智庫和慈善團體一樣,主要靠企業、有錢人和其他基金會捐款維持。不過我們不該存有幻想。美國其實如同法國,私人捐款給基金會同樣涉及政府補助,儘管不是直接,但金額依然可觀。諷刺的是,這些智庫通常具有強烈的政治傾向,卻往往自稱「恪守中立」,以便享有法律賦予免稅基金會的優惠,所得捐款可以減稅。

這些智庫分別得到金主的多少賞賜?本章只探討美國主要的政治基金會,分別是自由進步派的布魯金斯研究院(Brookings Institution)和美國進步中心(Center for American Progress)、中間派的戰略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)和外交關係協會(Council on Foreign Relations)、保守派的美國企業研究院(American Enterprise Institute)、傳統基金會(Heritage Foundation)和億萬富豪柯氏(Koch)兄弟創立的美國繁榮基金會(Americans for Prosperity,AFP)(柯氏兄弟資助極端保守團體數十年,接下來還會談到他們),以及反對「保守派」標籤的右翼智庫米塞斯研究院(Mises Institute)和放任自由主義智庫卡托研究院(Cato Institute)。這些智庫的年度帳目有時不大透明,因此不好區分所得來源,但首先讓我們仔細瞧瞧它們每年收入多少。

二○一二至二○一六年,美國主要智庫總收入

二○一二至二○一六年,美國主要智庫總收入。圖/時報出版提供
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其中「最窮」的是米塞斯研究院。但即使是這個以二十世紀上半葉奧地利裔美國經濟學家命名的智庫,平均年所得也有三百三十萬歐元,和法國最有錢的蒙田研究院不相上下,其他美國智庫就更別提了,根本是完全不同的數量級。布魯金斯研究院、傳統基金會和美國繁榮基金會的所得都是幾千萬歐元起跳。

基金會愈來愈重要不是美國獨有的現象。除了稍早提到的外交關係協會,在英國也有漆咸樓(皇家國際事務研究所)和西維塔斯(Civitas)。後者名義上是獨立智庫,其實強烈右傾。基金會崛起通常被視為福利國家衰弱的孿生兄弟,彷彿面臨「政府危機」就必須以一種號稱非營利取向的「市場」來取代似的。

慈善事業的陰暗面

我們剛才概略檢視了政治基金會。私費民主的這一面太常被人所忽略;尤其不少國家對於政黨和政黨政治獻金設有規範,卻對基金會不理不睬,任由它們隨意花費捐款者的錢,使得忽略的後果更加嚴重。感覺就像這些左右公共討論的巨手對選舉沒有任何作用,結果就是讓金錢對選票的影響又多了一歐元。

對此我們必須指出,在看似無關利益的慷慨善行背後,往往隱藏著高明的避稅策略。公帑不僅常被用來資助私人利益,更糟的是所有人還鼓掌讚許。

(下一篇:企業政治獻金 美國規範有名無實)

民主的價碼:一人一票,票票「等值」?

(本文摘自茱莉亞.卡熱著《民主的價碼:一人一票,票票「等值」?》,時報出版提供)


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