通往繁榮沒有唯一道路 全球經濟治理七條原則

假設全球主要的政策制定者再度聚集於新罕布夏州布列敦森林的華盛頓山飯店,共商如何設計新的全球經濟秩序。有關全球經濟治理的指導原則,他們可能達成什麼共識?以下是我二○一一年首度提出的七條常識性原則,我認為它們現在比任何時候都更有意義。

1. 市場必須深深嵌入治理體系中。市場會自我調節這觀念,因為全球金融危機而受到致命打擊,我們應該埋葬它,而且永不再提。市場需要其他社會制度的支持。市場仰賴法院、法律架構和監理機關。市場也仰賴最後放款人和反循環財政政策的穩定作用。市場需要稅收再分配、社會安全網和社會保險計畫協助創造的政治支持。市場的創新能力,有賴基礎建設和研發方面的公共投資。各國國內市場是這樣,全球市場也是。

2. 民主治理和政治社群主要在民族國家內部進行,在可見的未來很可能仍將如此。民族國家國家仍活著,即使並非活得毫無困難,但基本上仍是我們可以指望的唯一體制。尋求廣泛的全球治理是徒勞的愚行,一來是因為各國政府不大可能向跨國機構讓出可觀的控制權,二來是因為調和規則無法造福需求和偏好各有不同的各國社會。歐盟或許是唯一的例外,但英國脫歐、民粹主義政黨崛起,以及各國重新維護自主權彰顯了歐洲融合大計在政治層面的局限。

我們太常將國際合作努力浪費在過度雄心勃勃的目標上,最終得出令人失望的結果,無法顯著超越主要國家的最低共同標準。國際合作「成功」時,國際協議往往反映較強國家的偏好—更常見的甚至是反映那些國家的跨國企業和銀行的偏好。像規範銀行資本要求的巴塞爾規則;世界貿易組織有關補貼、智慧財產和投資措施的規則;還有「投資人與地主國爭端解決機制」(ISDS)就是這種問題的典型例子。如果我們加強而非削弱各國國內的民主程序, 我們將可提高全球化的效率和正當性。

3. 通往繁榮沒有「唯一道路」。我們認識到全球經濟的核心基本制度必須在國家的層面建立之後,各國就可以自由地發展最適合它們的制度。美國、歐洲和日本都是成功的社會,三者長期而言所創造的財富不相伯仲。但是,三者規範勞動市場、公司治理、反壟斷、社會保障以至銀行和金融業的法規有顯著的差異。因為這些差異,媒體人和專家得以每十年就歌頌一種成功「模式」,聲稱它值得所有國家仿效。我們不應該因為這些風潮而未能看清一個事實:這些模式沒有一個可視為「資本主義」競賽中的明確贏家。未來最成功的社會將保留試驗的空間,並容許制度隨著時間的推移進一步演化。若全球經濟承認制度多樣性有其價值和必要,將鼓勵而非扼殺這種試驗和演化。

4. 各國有保護自身法規和制度的權利。前述三條原則可能顯得無害和沒有爭議,但它們其實有一些有力的涵義,與全球化鼓吹者的傳統觀念有衝突。其一是我們必須接受各國有捍衛其國內制度選擇的權利。如果各國無法「保護」其國內的制度(如果它們沒有辦法塑造和維護自身的制度),承認制度多樣性有其價值和必要就毫無意義。

因此,我們應該接受各國可以維護其國內法規(賦稅政策、金融法規、勞動標準、消費者健康與安全法規之類),而且如果貿易明確危及民眾廣泛支持的國內常規,必要時可以在邊境設置障礙。如果全球化的倡導者是對的,要求實施保護措施的人將因為證據或支持力量不足而失敗。如果全球化的倡導者錯了,則我們將有一種安全閥可以確保在國內的政治辯論中,彼此競爭的價值(開放經濟的好處與維持國內法規的好處)都可以得到適當的考慮。

5. 各國無權將自己的制度強加於他國。藉由限制跨境貿易或金融交易維護本國的價值觀和法規,與利用這種手段將本國的價值觀和法規強加於他國截然不同,必須明確區分。如果歐美國家多數公民認為某些商品的生產方式不可接受,全球化的規則就不應該強迫美國人或歐洲人消費這些商品。但全球化的規則也不應該容許美國或歐盟利用貿易制裁或其他手段施壓,藉此改變其他國家在勞動市場、環境保護或金融交易方面規範企業的方式。各國有權維持自己與他國的差異,無權強迫其他國家邁向相同的制度。

6. 制定國際經濟安排的目的,必須是確立「交通規則」以管理各國制度之間的界面(interface among national institutions)。仰賴民族國家提供世界經濟必要的治理功能,並不意味著我們應該放棄國際規則。畢竟布列敦森林體制就有明確的規則,雖然這些規則的範圍和深度有限。完全去中心的無規則局面對誰都沒有好處;一國的決定可能影響其他國家的福祉。我們需要的是制定一些交通規則,以助大小、形狀、行駛速度不一的許多車輛同時在路上安全行走,而不是強制要求只能開同一款車或實施統一的速度上限。我們應該在維持各國制度安排適度多樣化的情況下,爭取最大程度的全球化。

7. 非民主國家不能指望在國際經濟秩序中享有與民主國家相同的權利和特權。前述原則之所以具有吸引力和正當性,是因為它們特別重視民主審議,而民主審議實際上發生在民族國家內部。民族國家如果不民主,這個框架就會崩潰,因為我們不能再假定國家的制度安排反映公民的偏好。因此,非民主國家必須遵循沒那麼寬容的另一套規則。

這些原則支持另一種模式的全球治理,該模式將促進民主而非全球化。這些原則替民主國家打開空間以改善國內民主制度的運作,不會預先決定政策產出應該是什麼或結果是否為進一步的經濟整合。如此一來,全球治理就可以利用全球規範和程序,要求提升各國國內政策制定的品質(而非制定旨在增加全球貿易和投資的規則),對民主作出有益的貢獻。

這種要求的具體例子,便是在涉及透明度、廣泛代表性、問責、在國內程序使用科學或經濟證據上,制定的全球規定。全球機構某程度上已經採用此類規定。例如世界貿易組織的《食品安全檢驗及動植物防疫檢疫措施協定》(SPS)就明確規定,進口商品若有衛生疑慮,必須利用科學證據解決問題。這類程序規則可以應用在更廣泛的層面,以改善各國國內的決策。例如我們可以要求受到進口關稅負面影響的消費者和生產者參與國內審議程序,藉此改善反傾銷規則。又例如我們可以要求提供經濟成本效益分析,考慮產業政策對靜態和動態效率的潛在影響,藉此改善補貼規則。

重點是:根源在於國內審議失敗的問題(也就是製造出「損害自己」政策的問題),只能藉由改善民主決策解決。全球治理唯有在致力增強而非限制各國國內的決策的情況下,才能產生非常有限的貢獻。若非如此,全球治理將走向凌駕和損害公共審議的技術官僚方案,進而導致民主失靈和引發民粹反應。

貿易的取捨:邁向更好的全球化, 我們如何重塑世界經濟新秩序?

(本文摘自丹尼.羅德里克著《貿易的取捨:邁向更好的全球化, 我們如何重塑世界經濟新秩序?》,衛城出版提供)


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