朱雲漢:西方需修復鑲嵌自由主義

除非西方國家還要經歷更嚴峻的經濟危機與更勁爆的社會衝突,才有可能重新啟動「鑲嵌自由主義」的制度安排。

卸任不久的美國政治學會會長雷克(David Lake),是一位令人尊敬的國際政治經濟學專家。他在二○一七年政治學會年會的主旨演講,特別針對川普主張的「美國優先」政策如何損傷美國國際領導地位的合法性,提出他的分析。他的重要結論之一是:美國要重振其國際領導地位,必須先從修補自由國際秩序的國內社會支持開始,其處方就是重建「鑲嵌式自由主義」。

「鑲嵌式自由主義」(embedded liberalism),是由曾擔任聯合國助理祕書長的哈佛大學甘迺迪政府學院教授瑞吉(John Ruggie)所創,他用此概念來說明二戰後自由國際秩序的關鍵配套設計。這個配套的精髓,就是要透過國內的社會體制安排,來有效駕馭資本主義必然帶來的經濟不穩定,以及節制其破壞性與掠奪傾向,讓多數社會群體的生存與發展機會得到合理保障,以維護社會永續發展,並以此為二戰後美國建立的自由國際秩序,奠定牢固的社會支持基礎,也就是國際自由經濟秩序的國內合法性基礎。

從二戰結束到一九八○年代初,柴契爾與雷根推行「新自由主義革命」之前,有將近四十年時間,西方政治菁英都牢牢記取二十世紀前半葉,資本主義危機反覆出現的歷史教訓,並強烈感受到蘇聯社會主義體制對西方資本體制的威脅,必須設法維持社會內部階級關係的和諧,對此不敢掉以輕心。當時所有西方已開發國家都採用高累進所得稅與資本利得稅,並透過社會福利措施與財政移轉支付來平衡市場經濟的初次分配結果。

政府對勞動市場進行干預,訂定嚴格的勞動標準與受雇者權利,同時保障工會的集體談判與罷工權利。國家設置各種市場監管機制,保護消費大眾,節制托拉斯與不公平交易,並對共用事業普遍採取國有國營政策。各國也記取了一九二○年代的歷史教訓,對於金融危機採取嚴密的預防措施,實施強制性存款保險,在證券商、投資銀行與商業銀行之間高築防火牆。對於因市場開放與國際競爭受損的產業,採取各種救濟措施來對失業勞工提供扶持與轉業輔導。有將近四十年時間,資本主義的運行在西方國家受到層層節制,經濟自由主義被鑲嵌在保護弱勢群體的層層框架裡,所以稱為「鑲嵌式自由主義」。

西方已開發國家實行的「鑲嵌式自由主義」體制,也有相匹配的國際經濟秩序安排。西方國家逐步建立了有助於國際經濟合作與貿易成長的多邊體制,《布列敦森林協定》揚棄了缺乏彈性的黃金本位貨幣秩序,改實行以美元為本位的固定匯率制度,以美元與黃金維持固定兌換率為定錨,各國貨幣則對美元長期維持固定匯率,同時實施資本管制與外匯管制,嚴格控制匯率波動,更不允許外匯的投機性交易。

在「關稅暨貿易總協定」(GATT)的架構下,美國帶頭逐步推動多邊關稅減讓,實施有序的貿易自由化。當時GATT架構下的國際貿易規範,也允許各國保留足夠的防衛措施與調節工具,來緩衝自由貿易與跨境投資對各國的衝擊。有很長的時間,西方主要貿易大國有共識,必須將敏感產業(例如農業)排除在貿易自由化目標之外。二戰後的國際經濟遊戲規則,也僅僅在貨物貿易的範疇內推行自由化目標。勞動的跨國移動是嚴格管制的,允許外國直接投資(FDI)從事實體經濟活動,但嚴格管制資本帳的兌換,限制外國投資機構或自然人參與本國資本市場,而且所有國家都實施某種程度的外匯管制,所以根本不允許熱錢在各國資本市場流竄。這些措施最重要的功能,就是大幅限制與削弱資本家的移動自由,增強勞工階級與資本家的談判籌碼,企業主不得不與勞工階層及中產階級達成妥協,奠定二戰後西方社會福利國家體制的政治基礎。

但是過去三十多年,自從柴契爾與雷根推行「新自由主義」革命開始,小政府大市場的神話成為主流經濟思潮。各國政府在解除管制、減少干預,以及全盤自由化、市場化、私有化,與快速國際接軌的名義下,把許多二戰後實行的保護與平衡措施都逐一拆解了,國有資本全面退場,把各種稅制的累進原則逐一取消,也把資本跨境移動的限制取消,讓資本獲得在全球追逐最大回報的最大自由。

無可避免的,勞工階層普遍失去與資本家談判的籌碼,政府的財政基礎普遍惡化,社會福利體制不斷被削弱,弱勢群體被迫裸露在無情市場力量的支配下,直接承受經濟全球化帶來的社會風險與金融波動。最終導致跨國資本的支配力量凌駕於國家與社會之上,金融資本的投機需求凌駕於實體經濟的真實需求之上,具有全球壟斷地位的超級巨型跨國企業,更可繞過國家而直接制訂新的經濟遊戲規則,「鑲嵌自由主義」體制逐漸花果凋零,只有少數北歐國家還勉強維持其基本骨架。

如今,雷克提倡修復「鑲嵌自由主義」,誠可謂知易行難。資本家早已沒有祖國,並將自己享有的跨境自由移動、支配政策的權力、低稅環境與避稅機會,以及各種投資優惠條件,視為理所當然。除非西方國家還要經歷更嚴峻的經濟危機與更勁爆的社會衝突,才有可能重新啟動「鑲嵌自由主義」的制度安排。

國會山莊迎來不畏虎的初生之犢

雷克所期待的政治奇蹟,在二○一八年十一月的美國期中選舉,露出一線曙光。這次國會選舉對川普而言算是不小的挫折。民主黨重新奪回眾議院多數席位,意志堅強的加州女強人裴洛西(Nancy Pelosi)再次出任眾議員議長,她立刻在美墨邊境築牆預算議題上給川普總統下馬威,面對川普關閉聯邦政府的苦肉計絲毫不退讓。

這次選舉也有為數可觀的少數族裔第一次當選聯邦眾議員,其中最亮眼的國會新秀,是來自紐約市第十四選區的歐加修—寇蒂茲(Alexandria Ocasio-Cortez),她的當選具有世代交替與新時代開端的雙重意義。歐加修—寇蒂茲不僅是美國歷史上最年輕的女性國會議員,也是第一位代表紐約市皇后區(Queens)及布朗克斯區(Bronx)的拉丁裔國會議員。她在民主黨初選初試啼聲並一鳴驚人,原因是她在二○一八年六月的民主黨黨內初選時,打敗在該選區連任十屆的黨內大老克勞里(Joe Crowley)。這是一場史詩級的大衛與歌利亞之戰,因為克勞里有顯赫的政治資歷,龐大的競選團隊,更從紐約市金融業與地產業者那裡募集了數以百萬美元計的競選經費;歐加修—寇蒂茲只有二十九歲,身無分文,一年前還在酒吧打工養活自己,唯一的從政資歷就是擔任民主黨總統候選人提名階段的角逐者桑德斯參議員的競選志工。她拒絕任何企業的政治捐獻,與金主圍繞的克勞里成了鮮明的對比。

從歐加修—寇蒂茲抵達華府的那一天開始,就是全國媒體關注的焦點。她的社交媒體經常有超過兩百萬的追星粉絲。她在國會發起了淨化政治聯盟「全新國會」,加入的成員必須宣誓從此拒絕接受任何企業或金主的獻金。她標榜自己是民主社會主義的信徒,推崇北歐的民主社會主義體制。她高舉羅斯福的新政(New Deal)理念,推出「綠色新政」(Green New Deal)政綱,要求國會盡速立法讓美國在二○三五年前,將所有電力來源都轉換為清潔能源,她還帶領激情的支持者衝進議長裴洛西的辦公室,要求眾議院馬上把清潔能源法案排入議程。

在一個充斥著律師出身、男性與白人的國會殿堂裡,她是令民主黨資深同事頭疼的異類,她堅持拒絕政治獻金的立場更讓絕大多數國會議員心頭不快,因為他們的政治本能告訴他們,金錢是選舉政治最重要的元素,他們很難想像沒有金主簇擁的日子。

她大膽主張恢復「新政」時期的高級距累進所得稅制,至少要把最高所得級距的邊際稅率提高到百分之七十至八十。這個主張在美國兩黨的主流政治菁英看來簡直就是離經叛道,因為這些檯面上的政治人物,早已被盛行三十多年的新自由主義與新保守主義意識形態所綁架,這位不畏虎的初生之犢居然斗膽試圖以一己之力,把長期停頓在最右端點的政治鐘擺拉回左邊。

歐加修—寇蒂茲看似激進的稅制改革主張,馬上招致同黨資深議員的嘲弄,批評她不經一事不長一智,《華爾街日報》這些右派媒體更是鳴鼓而攻之。她不經意地激起一場美國輿論界難得一見的政策辯論,甚至讓上千位出席二○一九年冬季達沃斯論壇的全球企業界大佬,也感受到餘波蕩漾之威力。

諾貝爾經濟學獎得主克魯曼也特別在《紐約時報》專欄評論中聲援她,克魯曼藉機推銷另外一位諾貝爾經濟學獎得主戴蒙(Peter A. Diamond)的研究成果,這位享譽全球的公共財政專家,曾經與研究經濟不平等問題的權威學者賽茲(Emmanuel Saez)共同發表過最佳邊際稅率的理論模型估算,他們的結論是:在邊際效益遞減與競爭性市場的條件下,對最高所得者的最佳邊際稅率應該是百分之七十三。這個結論顯然惹怒了保守派,所以共和黨國會議員曾經全力阻止他擔任美國聯準會的理事。

全球化的裂解與再融合

(摘自朱雲漢著《全球化的裂解與再融合》,天下文化提供)


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