崩盤:不再維護國際秩序的美國

金融海嘯餘震 仍衝擊全球政經版圖

哥倫比亞大學經濟史學教授亞當・圖澤,他在新書《崩盤》重新詮釋2008年金融海嘯,以及造成十年來的後果。這場金融海嘯不只破壞了全球資本主義,也暴露出銀行風險管理的缺陷,更間接導致烏克蘭危機、英國脫歐與川普上台。除了總體政經情勢的描述與評論,圖澤更寫出關鍵決策者帶來的影響,以及其做出重大經濟決策時的政治背景,內容涵蓋美國、中國以及歐洲的重要政經發展。以下摘錄該書第24章《川普》。

立一個新政府並制定國內政策是一個持久而複雜的事業,川普和他的小集團並沒有做好準備。更有說服力的一點是看他們處理外交關係的方法,白宮和行政部門在這裡有更多迴旋的餘地。二○一七年一月二十日星期五,在他就職四十八小時內,川普宣布打算重新商議北美自由貿易協定。過幾天,一月二十三日星期一,他讓美國退出跨大西洋貿易與投資夥伴協議,多年來與歐盟進行艱苦談判的目標也擱下了。

這是對歐巴馬時代外交經濟政策核心一次讓人驚嘆的推翻。跨太平洋夥伴協定是多極時代美國大戰略的範例。這個舉動震驚美國的盟友。投入跨太平洋夥伴協定使許多亞洲國家付出嚴重的政治成本,尤其是日本。而且這讓人想要提出一個問題:如果沒有大型區域聯盟,那麼歐巴馬和柯林頓對轉進亞洲與控制中國的實際政策在哪裡呢?事實上,拋棄跨太平洋夥伴協定與跨大西洋貿易與投資夥伴協議不只是對歐巴馬時代的一項突破,還是追溯至一九四○年代贊助美國多邊貿易政策的大反轉。

二○○八年三月財政部長努卿在德國巴登巴登(Baden- Baden)第一次出席二十國集團高峰會上,即使是「抵制所有形式的保護主義」這樣的簡單承諾都無法達成協議。就像沃夫岡‧蕭伯樂以一貫強硬的風格指出,會議已經形成「僵局」。努卿提供的所有澄清都是新政府「對貿易有不同看法」。英國財政大臣菲利浦‧韓蒙德建議同事最好給川普更多的時間。「如果我們現在要求要一個很難的答案,我很肯定會得到一個大家不喜歡的答案。」

與此同時,在華盛頓正對北美貿易協定進行一場激烈交鋒。對川普來說,這是「有史以來最糟糕的交易」。就像就職三個月後川普告訴記者的那樣,他「真的準備好、而且很激動想要中止」。他興致盎然。班農和經濟顧問彼得‧納瓦羅(Peter Navarro,一個信奉民族主義的國際貿易經濟學家)敦促他順著自己的直覺。

二○一七年四月二十九日,他們在賓州哈里斯堡(Harrisburg)慶祝上任一百天的集會上宣布這件事。對於墨西哥和加拿大來說,這是一次殘酷的打擊。他們意識到局勢的嚴重性,迅速調整自己的立場。為了防止突然破局,數百名美國企業領導人到白宮遊說。農業部長、商務部長和國務卿都請求暫緩執行。最後,決定性的論點看來似乎是一張顯示「川普票倉」會因為協定中止而受到多大程度傷害的地圖。總統真的想要讓德州參與其中嗎?地圖「顯示我有非常多死忠的農民支持者,這是好事,」川普後來跟記者說。「他們喜歡川普,而我喜歡他們,我會幫助他們。」這意味著不取消北美自由貿易協定,相反的,華盛頓會重新談判。但他會從一個弱勢的地位這樣做。

歐巴馬政府多年來一直努力改善進入加拿大農業市場的條件、金融服務業的跨國許可,以及提高墨西哥的勞工標準。為了做到這一點,美國沒有使用原始的威脅,而是用跨太平洋夥伴協定這個更大的貿易協議來吸引,這是美國二○一二年在墨西哥洛斯卡波斯二十國集團高峰會上對墨西哥和加拿大提出的一項計畫。隨著跨太平洋夥伴協定中止,北美自由貿易協定中已經達成協議的所有讓步全部丟進歷史的垃圾箱。川普的重新談判以帶有威脅的方式幾乎從零開始。

北美自由貿易協定、跨太平洋夥伴協定和跨大西洋貿易與投資夥伴協議都是區域性條約,真正1的全球貿易政策論壇是世界貿易組織,它是源自一九四○年代美國創立全球主義的原創產物。美國長期以來一直是最有力的支持者。

二○一七年十一月,川普總統並沒有到華盛頓特區的羅納德‧雷根大廈(Ronald Reagan building)參加世界貿易組織成立七十週年慶祝派對,但他透過福斯新聞網傳達他的幸災樂禍:「世界貿易組織的成立是為了每個人的利益,除了我們以外……他們超乎想像的利用我們國家,」他這樣告訴觀眾。至於川普的貿易代表,他任命經驗豐富的貿易戰士羅伯特‧萊特希澤(Robert Lighthizer),萊特希澤在一九八○年代負責與美國主要競爭對手取得協議,讓它們自願限制出口到美國的鋼鐵。他猛烈抨擊世界貿易組織。他反對世界貿易組織仲裁小組的司法行動主義(judicial activism),迎合印度等大型開發中國家的特殊請求,無法解決鋼鐵等長期工業產能過剩的問題,尤其是無法應對中國國家資本主義興起對經濟自由主義前所未見的挑戰。

華府認為,世界貿易組織應該把自己局限為提供一個論壇給主要貿易大國進行談判的地方。對於那些被認定有歧視作為的經濟體,美國應該要拋棄過去限制自己去報復它們的能力。但是,川普政府並沒有將這個願景轉化成對世界貿易組織的積極提案,他採用的策略是共和黨人在國會中常用的那種效果。美國拒絕讓新任命的仲裁員加入世界貿易組織專家小組,威脅要掏空這個機構,讓這個機構的功能愈來愈失調與缺乏正當性。二○一七年十二月在世界貿易組織會議上並沒有實際的成果,結果在任何自由貿易領域都缺乏進程,這實在很讓人沮喪。萊特希澤甚至不願意留下來直到會議結束。

新政府對全球經濟組織帶來的衝擊很為嚴重。一九三○年代以來沒有出現過類似的情況,而且沒有任何地方比歐洲的感受更加深刻。在初期的時候,還不清楚川普團隊是否真的承認歐盟是貿易對手,或是並不了解美國是否不再與歐洲個別國家維持雙邊貿易關係。川普在就職前幾天接受採訪時,將歐盟視為「德國的工具」。根據內部消息人士透露,他的隨行人員正準備打電話給歐洲領導人,要確認哪些國家可能會是「下一個離開(歐盟)的國家」。支持川普的人相信英國脫歐只是炒作。歐洲人擔心川普會胡言亂語的放話說倫敦即將執行「里斯本條約」第五十條的正式推出程序。奧地利、荷蘭和法國大選都產生影響。白宮有些勢力不只公開支持英國脫歐,還支持馬里‧勒龐與法國國民陣線。

一旦最初的衝擊消退,國際勢力開始互相協調。墨西哥和加拿大密切合作,共同努力拯救北美自由貿易協定。其他參與跨太平洋夥伴協定的國家則決定在沒有美國的情況下繼續推進。五月下旬,當川普第一次訪問歐洲時,「民粹主義」的幽靈已經過去。艾曼紐‧馬克宏已經執掌法國。當美國總統公開拒絕去強調美國對北大西洋公約組織第五條的承諾,並有意退出巴黎氣候變遷協定時,這種情況梅克爾已經看多了。德國正在進行大選,歐洲輿論壓倒性的傾向反對川普,讓梅克爾有各種理由採取行動。

二○一七年五月二十八日,在川普離開後第二天,德國總理在慕尼黑向熱情的群眾發表演說,宣布歐洲必須適應新的現實。在川普與英國脫歐之後,很明顯歐洲不再完全依賴長期存在的美國和歐洲盟友。「正如過去幾天經歷的情況,我們完全依賴其他人的時代已經過去了。我們歐洲人必須掌握自己的命運。當然,我們需要與美國、英國與包括俄羅斯在內的其他鄰國建立友好關係。但是我們必須為自己的未來而戰。」

毫無疑問這是不尋常的時刻。就像外交關係協會主席李察‧哈斯(Richard Haass)在推特上寫道:「梅克爾說歐洲不能仰賴其他人,以及需要將重要事情掌握在自己的手中,這是個分水嶺,而且是自第二次世界大戰以來美國一直試圖避免的事。」但這實際上意味著什麼?在危機之後,歐洲的整合流程似乎停滯不前。

法國總統馬克宏在索邦大學(Sorbonne)的一次重要演講中對歐洲的未來提供一個大膽的設想。但這是針對誰說的話呢?在二○一七年九月德國大選出現不確定的結果之後,柏林只有一個看守政府。義大利則在多年的經濟衰退壓力下岌岌可危。西班牙則因為加泰隆尼亞爭取獨立而陷入混亂。此外,歐洲大陸進一步整合與自決的任何舉動必將引發阻力。如果英國離開,處境困難的東歐還在。

二○一七年七月,川普第一次到歐洲參加在漢堡(Hamburg)舉行的二十國集團高峰會,他特別到了波蘭。在法律正義黨政府的眾多支持者面前,川普發現一個熱愛他的歐洲觀眾。在他大聲疾呼表明美國承諾北大西洋公約組織是文明的保障與西方人民的堡壘時,他「仍在吶喊:『我們需要上帝。』」川普順暢的從「美國第一」轉換到「文明的衝突」,但在二十國集團會議上期待美國表現多元文化的群眾中,這兩個訴求都不受歡迎。就像英國財政大臣韓蒙德強調的那樣,有時最好不要讓川普政府過於強硬的澄清立場,有理由擔心有人可能不喜歡這個答案。

顯而易見,梅克爾為自己的未來而戰,她統一歐洲的願景必須解決深刻的內部分歧。右派民族主義的崛起不是歐洲唯一的差異點。川普的保護主義不僅直接針對亞洲競爭對手。德國也處於十字路口。跟往常一樣,財政部長蕭伯樂迅速作出回應,比起從歐巴馬、蓋特納、國際貨幣基金和其他歐洲人那裡受到的批評,他不再受川普和努卿的批評了。在德國看來,貿易順差首先是對出口競爭力的獎勵,但是,美國維持這種龐大赤字也指出更深層的總體經濟失衡。由於德國預算盈餘與美國龐大而不斷增加的政府預算赤字,應該會對它們的貿易帳產生差異,這不讓人訝異。這是跨大西洋貿易常見的全部論點。但這次蕭伯樂增加一個新花樣。他承認,德國出口享有競爭優勢沒有錯。歐元被低估了。但並不是德國在設定利率或歐元的價值,而是歐洲央行。

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