特別預算好舉債 人民只能喊無奈?

文/陳炯廷

約莫一年前,蔡英文才藉中央政府總預算收支平衡,主張自己是「會做事又能省錢」,是個謹守財政紀律、不會債留子孫的政府。然而,蔡英文避口未談的是,政府除有總預算的帳本,另外還有「特別預算」的帳要算。

由於特別預算便於舉債的關係,因此自2000年以來,橫跨藍綠,政府很大部分的債務多是「隱匿」在此。而蔡英文執政期間,平均每年都有編列特別預算,加上今年又遭逢新冠肺炎(COVID-19)疫情,一筆筆勢必得舉債支應的財政支出也開始令外界擔憂,蔡政府是否將成為「史上最會舉債的政府」。

日前在民進黨的席次優勢,及藍綠皆有共識下,立法院在7月初表決通過,同意「前瞻基礎建設」後續四年新台幣4,200億元的籌編同意案(即前瞻第二期特別預算),而7月下旬蔡政府也要進一步在既有2,100億元的紓困振興特別預算下,再追加約2,000億元,接下來還有要被動買單美國「愛國者三型飛彈系統」的對台軍售。合計前四年編列前瞻第一期和F-16V戰機採購特別預算,蔡英文執政迄今在特別預算的舉債上,前後將達1.5兆元。

用特別預算舉債 藍綠都愛

檢視蔡英文政府執政迄今,在特別預算的使用,政治大學財政學系教授陳國樑向本刊表示:「從財政紀律來看,台灣財政有惡化徵兆這點是毋庸質疑的。」陳國樑表示,政府的債務上限分為流量和存量兩種,流量像是水龍頭流量的大小,而存量則是衡量水缸滿到什麼程度,需要被注意。台灣一年以上未償公債佔前三年度GDP平均數的債務存量比重雖低於國際標準,但以年度流量來說,蔡政府今年預計超過5,000億元的舉債,已超出年度總預算及特別預算歲出總額15%的舉債流量上限,而其任期內累計約1.5兆元的舉債,都是財政紀律惡化的表徵。

近20年來,不論藍綠誰當家執政,在正常預算外,都編列了許多特別預算,使得原先是財政調劑,因應突發、重大國防、天災、經濟事件的特別預算制度常態化,使「特別」預算早已偏離原旨,變得「一點也不特別」,成為規避《預算法》和《公債法》相關限制的舉債巧門。

根據監察院今年4月份的調查指出,1998年至2019年這21年來,台灣共計辦理過27次特別預算,其中11次屬於「不定期或數年一次之重大政事」,平均下來約莫每年都有一筆特別預算,且每兩年出現一筆「不定期或數年一次之重大政事」特別預算,顯示此制度有浮濫編列,破壞正常預算體制的問題。

為何政府無法藉正常預算來做事?陳國樑表示,答案很清楚,因為按照政府目前手中的財政預算規模,每年假如有100元,約有90元是「不得不花」的法定義務支出,以及規劃好的計劃型預算,此外剩下的預算空間僅約10%左右(約2,000億元),因此一旦碰上大型的支出需求,只能借特別預算來做。陳國樑說,特別預算的財源不必然得靠舉債,但在在不敢增稅、沒有財政剩餘的情況下,唯有舉債一途。他認為,像是疫情的紓困雖是該花的錢,但財政紀律還是要維持,魚與熊掌是可以兼得的。

政府借錢花 一定是壞事嗎?

經常要藉特別預算舉債的背後,其實也反映台灣入不敷出、有待改革的政府財政體質。但在思維財政赤字的控制時,也應避免走向另一個極端:凡事講求「量入為出」的撙節式債務縮減方案,視任何情況下的舉債與赤字為洪水猛獸。

新冠疫情突如其來的衝擊,帶給全世界的一個重要啟示是,社會的有效治理需要一個有能力的政府。面對疫情的考驗,社會除了需要政府做好公衛等防疫部署,也需要政府出手挽救受挫和蕭條的經濟活動。此外,在低成長、低投資,缺乏成長動能的經濟困局下,政府若能有具願景的經濟目標,借錢投資於公眾與未來,亦能避免過剩資金的閒置與經濟的向下沉淪。

上世紀30年代,資本主義遭逢危機之際,經濟學家凱因斯(John Maynard Keynes)即認為,在束手無策時,政府把錢埋進煤礦裏,藉此創造就業和支出再雇工人把鈔票給挖出來,都要比政府什麼都不做來得好。本世紀幾位積極入世的經濟學家,像是克魯曼(Paul Krugman)、史提格里茲(Joseph Stiglitz)也一再提醒,在面對景氣低迷、社會需求不足時,政府若要強化經濟,就絕不能屈服於赤字縮減論,因為這反而會使得經濟景況和大部分公民的生活水準變得更糟糕。

另外,中央銀行總裁楊金龍在評估貨幣政策與台灣經濟發展時亦曾提及,在全球經濟面臨有效需求不足下,貨幣政策的效果有其局限性,在低利率、低通膨下,台灣應善用在國際評比中尚有寬裕的舉債空間,搭配經濟結構性改革,彌補經濟成長動能不足的問題。

換言之,政府舉債、花錢,本身不一定是壞事,真正「壞」事的是,台灣過去動輒為資本、財團減稅,稅基不斷流失的財政體質,以及未能促進就業、轉型的公共投資,叫人看不到償債的可能,以及社會雨露均霑的報酬率。再者,各級政府執行預算的效能,也同樣難以讓人放心。因為歷史經驗表明,舉債下的公共投資,在金權政治結構下,經常只刺激了少部分人的經濟,淪為政商和地方派系尋租、分贓的項目。

拼湊式的前瞻 人民如何有感?

像是蔡英文政府宣稱要奠定未來30年台灣經濟根基,前後八年約要舉債8,400億元的「前瞻基礎建設」計劃,它首先令質疑的便是,是否真的為台灣整體的經濟發展提出了「前瞻性」的規劃?它究竟是基於現實選舉、政治派系下的利益分贓,還是真正福國利民的前瞻性部署?

此一涵蓋軌道建設、綠能建設、數位建設等八大項目,看似包山包海的「前瞻計劃」,實際規劃只花三個月,整體經濟效益的評估也被「濃縮」在兩頁A4紙中。其中,前瞻計劃最受爭議的部分,就是預計要投入大宗經費在軌道建設,這樣的規劃,需求是否合乎時宜、符合未來的人口變化?其經濟和社會效益皆備受質疑。另外,各地方政府的執行和財政能力能否配合,也是一大問題。進一步言,前瞻計劃的核心問題,更在於它雖然是一個動用特別預算的重大政事,各項目卻無前瞻性的方針指導,而是各地方勢力在資源競逐下,由下而上拼湊,再由中央執政者整合而成的公共投資方案。

蔡政府若要讓錢花在刀口上,真正為台灣打造未來30年發展需要的基礎建設,提高人民生活品質,那就必須優先檢討,也必須說服人民的是,既有前瞻計劃的內容是否合宜,它需要在什麼樣的結構性改革願景下,來實現符合社會公平正義的可持續發展。

要瞭解到,為何政府只要一舉債,人們就會開始擔憂債留子孫,背後的根本原因就在於,人們對於政府要如何花錢、還錢,以及社會的未來沒有信心。畢竟在多數人的慣性記憶中,過去歷經藍綠的幾項重大公共投資建設,人們似乎只見官商勾結下的腐敗以及「蚊子工程」,而無法在就業環境、社會政策和經濟結構中讓人民能「有感」地說出:「沒錯,政府這筆錢花得真值得!」

本文來源:《多維TW》月刊057期

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