區域經貿整合浪潮下邊緣化的台灣

文/王正

經濟全球化和貿易自由化是世界發展趨勢,國家或經濟體間為了擴大市場、增進貿易、促進發展,相互透過談判降低各自的關稅和非關稅壁壘,而關稅暨貿易總協定(GATT)及其之後的世界貿易組織(WTO)則是進行全球性貿易談判的主要平台。2001年11月WTO開始啟動「杜哈回合」(Doha Round)談判,但由於涉及議題過於廣泛、已開發國家和開發中國家各種分歧過大而陷入停滯,直到2006年7月WTO總幹事宣佈無限期中止「杜哈回合」談判。

FTA浪潮席捲全球

自「杜哈回合」談判受阻以來,世界各國為了進一步尋求擴大市場、推動貿易自由化,紛紛轉向洽簽雙邊和區域多邊的「自由貿易協定」(FTA),以取得關稅減讓、消除非關稅壁壘、免除多數服務貿易限制、外資獲得國民待遇等效益,在區域主義主導下的區域經貿整合浪潮一波接一波席捲而來。根據世界貿易組織的數據統計,至2019年底全世界有效的區域貿易協議(RTAs)共計481個,其中大多是在進入本世紀後加速發展形成。

以歐洲共同體及其後來的歐盟(EU)為代表,至上世紀90年代遍佈各大洲的全球區域經濟整合總體雛型已經顯現,這些區域經濟整合組織和協議包括西非16國組成的西非國家經濟共同體(ECOWAS)、美加墨三國組成的北美自由貿易協定(NAFTA)、東南亞10國組成的東協自由貿易區(AFTA)等。進入本世紀,各個新興區域經濟整合組織繼續出現。除了區域和次區域經濟整合組織本身不斷擴大和深化發展之外,如歐盟和東協分別以自身市場力量為基礎,與周邊其他國家和跨國組織洽簽經濟夥伴關係協議(EPA)、自由貿易協定(FTA)、聯盟協定(AA)、夥伴合作協議(PCA)等。

除了區域跨國聯盟之外,許多以出口為導向的國家也積極佈局FTA戰略,透過簽署雙邊和多邊FTA來建構自身的FTA網絡,大幅提高FTA在對外貿易的佔比,即「FTA覆蓋率」(FTA coverage ratio)。根據日本貿易振興機構(JETRO)的最新調查,截至2019年6月,FTA覆蓋率超過八成的國家有加拿大和智利,超過七成的有新加坡、墨西哥、澳洲,超過六成的有南韓、印尼、馬來西亞、泰國、越南、紐西蘭,土耳其也有超過五成。日本雖然在此之前的FTA覆蓋率僅有36.7%,但日美EPA於2020年1月1日生效後,使得日本的FTA覆蓋率一舉超過五成。至於美國和中國大陸在洽簽FTA的進程雖然較其他國家遲緩,但也分別達到39.1%和30.6%。

當前全球FTA發展最重要的趨勢是「巨型自貿區」(Mega FTAs)的時代已經來臨,除了歐盟自貿區和東協自貿區之外,具代表性的還包括跨太平洋夥伴協定(TPP)、區域全面經濟夥伴協定(RCEP)等。

TPP成員共有亞太地區12個國家,除了包括美日這對世界第一和第三經濟大國,還包括加拿大、澳洲、紐西蘭、新加坡、汶萊、馬來西亞、越南、墨西哥、智利、祕魯,合計佔世界GDP將近四成。TPP若能建成,將是世界最大的巨型自貿區,然而美國總統川普(Donald Trump)上任後,決定退出TPP,之後在日本主導推動下,原TPP的其他11國在2018年3月簽署跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),並在2018年底生效,總體經濟規模縮為原來的三分之一,佔世界GDP約13%,涵蓋5億人口。儘管規模縮小,到2030年,CPTPP預計一年將為全體成員國新增1,570億美元收入,並進一步帶動亞太地區的經濟整合進程。

另一個影響力更大的巨型自貿區,便是由東協10國及其他6個夥伴國組成的RCEP,佔世界人口近半數,佔世界GDP、貿易和投資近三分之一,其內容是在既有的「東協10+1」自貿協議基礎上進一步升級開放,爭取95%以上產品降為零關稅。近年RCEP談判進程持續加速,除了印度為了保護國內弱勢的傳統產業、避免擴大印度對中國大陸的貿易逆差而選擇暫時不加入之外,其他15國在2019年11月4日達成協議,並計劃於2020年簽署。儘管少了印度,RCEP的人口規模會降低13.5億人,但目前印度的GDP僅佔世界的3.23%,扣除印度後的RCEP,GDP總量仍佔世界近三成比重,生效後,將成為當前世界人口最多、規模最大、成員最多元、發展潛力最大的巨型自貿區。

FTA帶動貿易和投資

FTA的簽訂,對區域內外成員的經濟會產生貿易創造、貿易轉移、投資創造、投資轉移、市場擴張、促進競爭、經濟成長、就業成長等不同效應。貿易創造效應,是指區域內成員由原來自己生產並消費的高成本、高價格產品,轉而購買其他成員所生產的低成本、低價格的產品,從而提高生產效率、節省生產成本、節省消費開支,進而擴大整體的貿易規模、提高總體的福利水準。

貿易轉移效應,則是指由於FTA簽訂後降低了區域內的交易成本,原本區域內與區域外國家間的貿易往來,被區域內成員間的貿易所取代。投資創造效應,則是指由於FTA區域內便利化和自由化程度提高、產業鏈分工優化、貿易額成長等,促使區域內的投資成長。投資轉移效應,是指區域內關稅水平降低對區域外形成關稅壁壘,在原產地規則下促使區域外投資流入區域內。

市場擴張效應,是由於FTA區域內整體貿易規模的擴大,所引發生產與流通的規模效益,進而帶來產業的集聚效果。促進競爭效應,則是指區域內統一市場的形成,將促進區域內壟斷行業的競爭,而提高區域內的生產效率。區域內產業的集聚效果和生產效率提高,又會進一步帶動貿易效應和投資效應,從而帶動區域內整體的經濟成長和就業成長效應。

總體而言,以上效應大多會對FTA成員的總體經濟福利帶來正面影響,只有貿易轉移效應,則因區域內的低效率產品可能取代區域外成員的高效率產品而帶來負面影響,此時便須透過吸納高效率生產的成員國以及擴大區域的覆蓋範圍,來抵消此負面影響。因此不論是CPTPP或RCEP均由開發中國家和已發展國家組成,從而提高整體的經濟效益。

新區域主義(neo-regionalism)提出「輪軸-輻條」(Hub-and-Spoke)理論,當一國與多國分別締結區域貿易協議時,該國就像一個「輪軸」,而與此締結協議的各國就像「輻條」,因為彼此之間沒有相互的區域貿易協議。卡斯坦•科瓦爾齊克(Carsten Kowalczyk)和羅納德•沃納科特(Ronald Wonnacott)分析指出,在區域經濟合作中處於「輪軸」地位的國家,至少可以在貿易和投資兩方面獲得特殊的優惠。在貿易方面,輪軸國的產品可以透過區域貿易協議,進入所有「輻條」國的市場,而各輻條國的產品則因受到原產地規則的限制,而無法相互進入。至於在投資方面,輪軸國的特殊地位則會吸引包括輻條國在內的外部資本進入。

戈登•漢森(Gordon Hanson)則指出,一個國家成為輪軸國之後,就會形成所謂的「自我加強過程」,進一步鞏固其「輪軸」的地位。這就是為何許多國家都提出了FTA戰略,力爭洽簽更多雙邊和多邊FTA,進一步提高自身的FTA覆蓋率。目前,FTA覆蓋率超過七成的墨西哥、智利、新加坡、加拿大等,已經成為全球FTA網絡體系中的關鍵輪軸國。

台灣被孤立

新區域主義下巨型自貿區和FTA全球網絡,實際上是「在區域內自由、對區域外設限」的另一種形式的「新貿易保護主義」,貿易轉移和投資轉移的「雙轉移效應」,將使不在區域性FTA之內、同時又在全球FTA網絡軸幅之外的經濟體,在對外貿易和吸引外商直接投資(FDI)上,就形成顯著劣勢,從而引發貿易和投資被迫性的「雙衰退效應」。與其被迫削減競爭力,不如主動出擊,因此,「競爭式區域主義」(competitive regionalism)正在全球興起。

特別是對台灣作為一個高度依賴對外貿易的經濟體,外貿依存度超過100%,出口依存度達57%,不像美國、中國大陸和日本等經濟體,因自身市場夠大,而使出口依存度分別僅有10%以下、18.5%、14.5%。若按合理算法,即將GDP各個組成項目扣除其中的輸入部分計算,台灣的經濟成長中,外部淨需求均遠超過內部淨需求,外部淨需求維持在2%以上,因此台灣有必要積極加入區域經濟整合、融入全球FTA網絡。然而在這股持續深化發展的新區域主義浪潮下,隨著CPTPP和RCEP相繼簽訂生效,將世界地圖、尤其是亞太地區的地圖攤開來看,如今竟只有北韓和台灣孤立於亞太區域經濟整合之外。

台灣當前的FTA覆蓋率僅有13.6%,其中8.1%是來自兩岸經濟合作架構協議(ECFA)的早收列表產品,另外還有5.2%和0.1%分別來自馬英九時期於2013年分別和新加坡簽訂的《台星經濟夥伴協議》以及和紐西蘭簽訂的《台紐經濟合作協議》;至於剩下的0.2%則是在陳水扁時期與中美洲國家簽訂的FTA、以及蔡英文時期與巴拉圭和史瓦帝尼簽訂的ECA,其佔比實在是無關痛癢。如此低的FTA覆蓋率和孤立於區域經濟整合之外,貿易和投資的「雙轉移」效應導致的「雙衰退」困局,已成台灣工商業界勞資雙方集體不可承受之痛。

長期以來,南韓在亞太產業分工鏈中是台灣的最大競爭對手,台灣和南韓有九成產品處於高度競爭狀態,但南韓自本世紀初起便高度重視並開始推行FTA戰略,積極洽簽雙邊和多邊FTA,與世界主要經濟體包括歐盟、美國、中國大陸、東協等均簽署自貿協議,其FTA覆蓋率逐年提升,以出口佔GDP比重計算的FTA覆蓋率在韓英FTA和RCEP生效後,便將一舉突破八成,對台灣整體產業形成嚴重衝擊。

自2007年東協10國與南韓FTA、2011年韓美FTA和韓歐FTA、2015年中韓FTA等分別生效後,南韓產品在東協、歐盟、美國和中國大陸市佔率的成長,明顯高於台灣。在東協與南韓FTA生效前,台灣在東協的市佔率超過南韓,但在東協與南韓FTA生效後隔年,南韓在東協的市佔率便超越台灣,且差距逐年擴大,如今東協已成為南韓的第二大貿易夥伴。南韓在美國的市佔率雖然本已超過台灣,但韓美FTA生效後,台韓差距進一步擴大。至2018年,南韓的對外出口量躍升至世界第6,而台灣則衰退至世界第18。由此可見,南韓成為FTA網絡輪軸國後,成功帶動其貿易出口總量及市佔,而台灣則因孤立在區域經濟整合浪潮外而迎受負面衝擊。

台灣當前對外出口市場的前五名是中國大陸(含香港)、東協10國、美國、日本、南韓,分別佔台灣出口總額的41.2%、17.3%、11.8%、6.9%和4.7%,除美國外,其他皆是RCEP和CPTPP成員,而且不排除將來美國可能重新加入CPTPP。RCEP和CPTPP佔台灣出口比重分別為72.5%和25.53%,佔台灣對外投資比重分別為65%和14%,因此,沒能加入RCEP和CPTPP,對台灣經濟勢必造成直接影響。

儘管台灣在2015年簽訂了WTO的《資訊科技協議》(ITA),使台灣的資通訊和半導體等終端產品可在WTO成員間獲得零關稅待遇,再加上台灣和中國大陸之間仍有ECFA的早收清單,使得台灣對RCEP成員出口的七成已為零關稅,看似大幅減低了RCEP對台灣出口和投資的總體衝擊。然而,ITA實際上只針對終端產品免除關稅,非終端產品的零組件進出口交易仍將受到關稅影響。至於另外佔3成對RCEP成員出口額的產業,包括機械、工具機、鋼鐵、汽車零組件、光學零組件及其他傳統製造業等,則仍將遭受長期損失。此外,隨著RCEP生效後,中美貿易戰下的轉單效應,勢將從台灣轉移至東協國家,屆時台灣的經濟成長恐將再進一步下修。

另須注意的是,兩岸之間ECFA的10年洽商期將於2020年到期,倘若因兩岸政治因素導致ECFA早收清單中止,將使台灣經濟雪上加霜。中國大陸是台灣最大的出口市場,2018年台灣貿易順差總額為221億美元,若扣除來自中國大陸的貿易順差1,289億美元,台灣將從貿易順差立即轉為逆差超過1,000億美元。此外,自ECFA早收清單生效以來,大陸對台灣的關稅減免,累計已高達新台幣1,613億元,而台灣農產品對大陸出口成長2倍,若ECFA早收清單全面中止,這些優惠與出口成長將全面歸零。

根據彼得森國際經濟研究所(PIIE)於2017年的預估,若以「未簽署任何新貿易協議」為比較基準,未加入CPTPP的台灣,在2030年將導致實質所得和實質出口分別衰退2億和3億美元;未加入RCEP的影響,則是實質所得和實質出口分別衰退31億美元和74億美元。而根據台灣經濟研究院的預估,台灣未加入CPTPP和RCEP,將導致成長率分別衰退0.1個百分點以下和0.76個百分點,兩者合計約0.8個百分點。以台灣當前不到3%的成長率而言,這個衰退規模將是十分嚴重的衝擊。從以上數據來看,RCEP對台灣的影響(衝擊)又遠高於CPTPP。

如今台灣已經面臨經貿邊緣化與產業空洞化的現實威脅,而融入區域經濟整合與全球FTA網絡的關鍵鑰匙,就在良好穩健的兩岸政治關係,台灣主政者絕不可再以意識形態掛帥來犧牲經濟發展,也不該再以分散和轉移安全風險的說詞,來忽視參與RCEP和維繫ECFA的重要性與迫切性。

(本文作者係廣州中山大學國際關係學院副研究員)

本文來源:《多維TW》月刊051期

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