中美雙向妥協 分步談判能走多遠

文/黃治金、萬敏婉

中國大陸國務院副總理劉鶴10月10日至11日訪問了華盛頓,與美國貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer)和財政部長梅努欽(Steven Mnuchin)舉行了自7月談判破裂以來的新一輪貿易談判,也是中美第十三輪高層級磋商。從劉鶴首日與萊特海澤團隊近8小時的閉門談判,到次日同美國總統川普(Donald Trump)30多分鐘的會面談話,都可以看出雙方領導階層緩解貿易緊張關係、儘快達成協議的政治意願。只不過,和川普之前所要求的「全面且完美」的協議不同,此次談判同意將貿易爭端議題分階段談判,劉鶴此行原則上只與美國達成第一階段協議,然後雙方再用3至5星期的時間敲定協議文本,以求能夠在11月中旬在智利舉行的亞太經濟合作會議(APEC)中,由川普與中國大陸最高領導人習近平簽署。

雙方開啟「三步走」策略

美國原本計劃在10月15日將2,500億美元大陸商品的關稅,從25%提升至30%。另一部分大陸商品的關稅將在12月15日生效,也就是對剩下的1,600億美元商品加徵關稅,若果真實行將意味美國對所有從中國進口的商品加徵關稅。而劉鶴此次訪問成果之一,就是促成川普在10月11日宣佈,暫停於15日提高稅率的計劃。而對於12月15日加徵關稅的計劃,川普持開放態度,也取決於第一階段協議的進展情況。萊特海澤也說,如果時間允許並找到解決方案的話,美國將在12月加稅計劃前預先做出決定。

第一階段協議主要包含在農產品購買、匯率、智慧財產權保護和金融服務市場開放等方面的共識。按萊特海澤的話說,就是美方經過和大陸央行行長易綱的良好磋商,雙方在金融服務和市場開放兩個方面,開展了廣泛討論,基本完成了協議;第二或第三階段解決智慧財產權保護及強制性技術轉讓等問題,最後一個階段可能涉及大陸的國有企業補貼問題。當然,這些涉及的問題都可能貫穿整個談判過程。

然而,彼此達成的共識和川普所謂的「完美協議」比起來縮水不少。其中,美國對中方訴求最明顯的倒退,是在監督執行機制(Enforcement Mechanism)方面的問題。美方此前一直態度強硬,不僅要求這必須是協議的一部分,且據美國媒體透露,美方要求若中方執行協議不力,美方保留對中國加徵關稅的權利。而這一次,雙方都表示希望能夠達成一個可行的「爭端解決機制」(dispute settlement mechanism),而且已經非常接近這一目標。從監督執行到爭端解決,措辭軟化不少。

同時,階段性協議並不會在美國聚焦的智慧財產權保護和技術轉讓的問題上,滿足美國此前的種種訴求。至於此前美國曾經提出的產業補貼、「中國製造2025」等種種質疑,在此次共識中皆未提及。對於是否取消中國大陸的匯率操縱國標籤,川普和萊特海澤態度都不是很強硬,梅努欽則表示可能在協議達成後取消。雖然標籤本身對中國大陸只具象徵性作用,仍說明了白宮態度的轉變。

再者,「第一階段」協議的提法,本身就已經是美國的妥協。川普此前曾經多次表示不接受部分協議,而這次態度發生大逆轉。這種分階段談判的方式,更符合中方的思維,即主張將中美貿易爭端中的所涉議題「逐個解決」,而不是把所有問題、甚至是不相關的議題全都打包處理,追求一個所謂的全面協議。否則,甚至會失去談判的基礎。

總結下來,川普真正能稱得上的勝利,就只有農產品購買協議,即中國大陸同意購買400億至500億美元的美國農產品。這一額度是中國目前一年內最高購買紀錄的兩倍。川普甚至建議美國農民,要多買土地和農具以準備生產。然而,中方對增加農產品的採購一直持開放態度,只是數量多少的問題,這點只能算是早已形成的共識。

為了協議 川普必須收斂

川普在白宮總共會見過劉鶴5次,其中2018年1次,2019年4次。而且,2019年的4次都是現場直播,雙方談判團隊及白宮其他內閣大員列席,並允許媒體記者全程報導和提問,足以看出川普對這種會面的重視。在這種場合,川普一般都會向國內觀眾展現強硬的領導力形象,凸顯自己是正在贏得貿易戰的一方。

而10月11日川普的表現和以往稍有不同,表態口吻積極,多了一分理性和耐心,少了一些過去在這種場合威脅加稅的做法,基本沒有提出一些要脅性的條件,而且整場沒有提到「完美」或「全面」等和協議有關的字眼,只強調分階段「完成」協議,逐步解決中美貿易爭端。

對於中國留學生在美國受到限制的問題,川普不僅矢口否認,還直接表示歡迎大陸留學生赴美。川普說,美國擁有世界上最偉大的教育體系,要想保持這種偉大,就不應該將中國學生拒之門外。川普當場做出保證說,他不會區別對待中國,不會拒絕來自中國的人才。

川普這次會見劉鶴時還明確將中國企業華為問題剝離,稱雙方協議不會包含華為問題。這和他之前將華為與貿易談判綑綁的態度不同。另外,因為此前川普曾要求中國調查他的大選政敵拜登(Joe Biden)之子韓特(Hunter Biden)在中國大陸的生意,這個問題又在會談中被媒體問及。川普忙做切割,稱不會以此為條件和中方開展之後階段的談判。

可以說,第一階段的協議是中美雙方相互妥協的結果,是把之前數月談判的成果重新進行整理,使之成為兩國談判的第一階段成果。而從川普拒絕再以不相關議題綑綁談判的態度,以及他對分階段談判的期待可看出,他過去慣用的恐嚇或要脅式的做法有些收斂。談判的範圍明顯收窄。在媒體面前,川普甚至謹言慎行,這些顯然都是因為不想觸碰任何政治上的敏感神經,以確保中美本就脆弱的共識能夠變成一份協議。這是美國現在需要的,更是川普急需的一張成績單。

面臨大選連任的川普,非常迫切和習近平簽署協議,不希望不相關議題阻礙談判進程和成果。萊特海澤11日說,400億至500億美元的農產品購買量,會在第二年內兌現,言外之意就是2020年大選前。一方面這對美國股市和經濟也是好消息;另一方面,川普希望儘早結束貿易戰,轉而專注於競選連任事務。在10月11日現場回答記者有關「是否會結束貿易戰」時,川普說:「我們非常接近了。」見完劉鶴後,川普便趕往路易斯安納州出席了競選集會。川普態度的收斂,和他內政上的需要息息相關。

貿易戰並未「接近尾聲」

總體上,中美原則上達成第一階段協議,說明中美都有想要休戰和止損的意願。中美在今年經濟成長都明顯走緩,和貿易戰的衝擊有一定關聯,兩國關係惡化,也拉低了人們對經濟的預期。不過,對川普來說,國內政治壓力更為突出。

川普急於將國內話題從針對自己的彈劾調查、團隊牽涉的烏克蘭爭議、敘利亞撤軍問題引發的黨內外爭議等轉移開來,全心全意專注於連任競選。經濟上,雖然川普否認貿易戰拖累美國經濟,但最新的製造業數據及商業投資焦慮,讓川普不得不加速與中國大陸的貿易和解。10月2日,美國公佈的製造業活動指數降至10年來新低,顯示全球經濟走緩和貿易戰,為美國帶來的壓力正越來越大。川普曾經承諾讓美國經濟成長率達到3%。

但是,劉鶴訪美達成的第一階段協議被美國輿論稱為「休戰」,實際上只是暫停提高稅率的計劃,美國自貿易戰以來對中方加徵的關稅並沒有取消,川普甚至沒有決定是否暫停12月對中方3,000億美元的商品增加稅率的計劃。川普說貿易戰接近尾聲,只是自己的一種政治判斷,正反映出他想儘早結束貿易戰的主觀意願。但貿易戰或科技戰背後的根本矛盾並沒有得到解決。中國的產業政策、國有企業補貼等棘手問題,都是被繼續拖後因應。

白宮還在藉香港及新疆議題,醞釀針對中方企業和個人的制裁。比如,10月7日,美國商務部把大陸的影像監控大廠海康威視及其他7家企業在內的28家機構和企業加入貿易黑名單。這無疑會令貿易談判增加新的不確定因素,因為和針對華為「威脅國家安全」的指控不同,此次針對海康威視的制裁計劃,是美國首次以「隱私保護」為藉口而向中國發難。

而且,美國國內也有人對這種分階段談判協議的策略持懷疑態度。主張中美經濟脫鈎、和川普政府關係密切的美國保守派智庫企業研究所(AEI)高級研究員史劍道(Derek Scissors)認為,分階段談判是中方的拖延戰術,毫無新意。一向主張在貿易問題上對華強硬的民主黨也不放鬆警惕。民主黨參議院領袖舒默(Chuck Schumer)也反對達成縮減版的過渡性協議,反對川普將華為剝離談判,認為這是川普軟弱無能的體現。而眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)則一直對中美貿易談判持懷疑態度,指控川普出賣美國的利益。

所以,華府內部那股推動對華強硬的勢力還在,強化對華貿易施壓的趨勢並沒有消退。即便中美順利簽署第一階段協議,第二、第三階段的談判也不會順利,且耗時會更長。最重要的是,一年多的貿易戰實際上也是川普內部政治的對外延伸,雖然川普現在變得更為務實和理性,但他利用貿易戰平衡執政和連任政治訴求,一直沒變。這也為明年大選年的貿易戰走向,埋下了伏筆。

而為達成中美初步協議,讓自己能夠全心投入接下來的選戰,川普可以「昨是今非」地否認曾說過的話,包括曾指控中國留學生都是間諜、不再提要達到一個完整的協議等,這種為川普自身利益服務所展現的高度彈性,也同樣會展現在其任內所推進的各種政策,包括對台灣的「友好」。看著川普在過去兩年多來,與中國在貿易談判上所多次展現的「丕變態度」,台灣也須時時警醒,儘管當前「友台」或許還在川普的利益清單上,然而一旦情勢變化調整,「友台」在川普利益清單上的排位後退,或者有更多對川普有利的情況躍入該清單,那麼川普與美國對台態度的丕變也並非不可能。這是美中台三方都必須有所準備、應對的可能現實。

本文來源:《多維TW》月刊048期

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