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台灣國防變革

2017/04/05 | 好書推薦 | 謝振寶

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從1981年到2014年間,我曾擔任過三次立法委員、兩屆監察委員、一屆國大代表。在30多年公職與公共服務生涯中,我關注最早、淵源最深、持續最久的一項公共事務,便是國防。

30多年來,台灣國防歷經三大變革:國防政策從反攻大陸的戰略攻勢調整為戰略守勢;國防預算從占中央政府總預算的48%調降到只占18%~16%;國防組織更由兵力總員額約50萬減到21萬5千。這三大變革影響之大,衝擊之深,實為政府遷台後前所未有。

這三大變革經歷過四位總統:蔣經國,李登輝,陳水扁,馬英九。

蔣經國總統是中華民國在台灣最後一位威權領袖。他擔任總統期間(1978年5月~1988年1月),台灣還處在戒嚴統治狀態,但他逝世前半年,卻先後做了兩件影響深遠的大事──解除戒嚴與開放老兵返鄉探親。另外一件同樣影響深遠的大事,也是在蔣經國主政期間完成的,這便是國防政策由戰略攻勢轉為戰略守勢,由反攻大陸調整為守衛台灣。

此一重大轉折的歷史節點與場域,發生在1982年3月16日,立法院院會上一次關鍵性對話,當時我以立法委員的身分,在總質詢時公開質問:「我們的國防預算……恐怕不到美國發展一個太空梭經費的六分之一到七分之一,以這樣有限的經費,我們能貫徹攻守一體的國防政策嗎?如果我們以這樣有限的經費,同時用於發展製造攻守一體的兵器,豈不正是犯了孫子兵法所說『無所不備、則無所不寡』的兵家大忌嗎?所以我們的國防政策,到底應以攻抑以守為主呢?」

面對此一質詢,時任國防部長宋長志即席答復說:「當前我國的國防政策是精兵政策和攻守一體。在戰略指導方面,現階段是戰略守勢……就守勢戰略而言,防守台灣海峽,首先要注重防空,能制空,海軍才能制海,只要能做到制空和制海,敵人就不可能渡過台灣海峽。如果敵人冒險進犯,我們絕對不希望把戰爭帶到台灣本島,這是我們的最高戰略指導原則。」宋部長所闡述的「戰略守勢」政策,其後為蔣經國總統所確認,時間點且是在解除戒嚴之前約5年,這一「戰略守勢」政策不僅終結政府遷台以後已實施30多年的戰略攻勢政策,也開啟此後延續30多年的守勢防衛政策。

這場「問」與「答」,我問的是「真心話」,宋部長答的是「老實話」,在戒嚴仍然當道、反攻大陸的政治招牌並未全然拆下的時代背景下,一場「真心話」與「老實話」的歷史性對話,竟能在強人統治下,帶動國防政策的實質改變,無論如何,這真是一段美好的記憶。

預算是政策的反應,國防政策變了,國防預算自應跟著改變,這是順理成章的事。

蔣經國於1988年1月13日病逝,李登輝繼任中華民國總統。在蔣經國擔任總統後期,戒嚴尚未解除前,我於1987年3月,在立法院率先提出改變中央政府預算分配結構的新方案;1987年5月,我代表民進黨立法院黨團,就預算分配結構的新方向,提出具體主張:

(一)國防部門占中央政府總預算的比例,由預算案的47.06%,以六年為期,每年降3%。

(二)立即規劃全民健康保險,並編入79年度預算案內實施。

(三)加強國民教育投資,積極規劃國民中、小學小班制的實施。

1988年4月,在李登輝繼任總統後約三個月,我以立法院民進黨團幹事長身分,基於「(一)政治解嚴、預算尚未解嚴;(二)違背憲法規定;(三)黨政不分、不合體制」的理由,代表民進黨團宣讀「要求退回『78年度(1989年)總預算案』行政院重編」的決議,從而引發空前的憲政風波,其影響所及,不僅使教科文預算比重於1990年(民國79年度)第一次達到憲法15%的規定,也使從此以後的國防預算占中央總預算比重逐年降低。亙李登輝總統期間(1988年1月~2000年5月),國防預算占中央總預算比重已由40%以上降至40%~30%之間,再降至30%~20%之間;陳水扁總統期間(2000年5月~2008年5月),國防預算的占比已降至20%以下,保持在18%~16%之間;馬英九總統期間(2008年5月~2016年5月),國防預算的占比,和陳水扁總統期間大致相同。

這項改變中央政府預算分配結構的新方案,是在戒嚴尚未解除前提出的,雖一度使我陷入風暴中心,飽受批評與圍剿,甚至接到子彈與「小心你的狗命」之類的威脅恐嚇,但卻為社會福利與教科文預算解開方便之門,並使國防預算獨大的局面從此淡出,開啟中央政府預算分配結構的新氣象與新生命。

當李登輝繼任總統之初,台灣才剛脫離30多年的戒嚴統治約半年,在強人政治的陰影下,一個弱勢的總統,面對一個強勢的參謀總長,令關心民主憲政者憂心忡忡,擔心引發軍人干政危機。因此,從1980年代末到1990年代初,國人,特別是在野力量對國防事務的最主要訴求,便是軍隊國家化和國防透明化。

我在第二任立委期間(1987年2月~1990年1月),在立法院最強力推動的,便是軍隊國家化。1988年11月,我提出有關軍隊國家化的六項主張;同時經由八位民進黨立委同時參加國防委員會,也使一向冷門、且經常開秘密會議的國防委員會,頓時成為立法院最熱門的委員會,這也反應出海內外各界對軍隊國家化的熱切期待。而在要求軍隊國家化的聲浪中,當時主要聚焦在參謀總長應否到立法院備詢,立法院甚至史無前例為此而利用院會時間舉行兩天朝野辯論對話。這種背景也解釋出為什麼當唐飛以第一位參謀總長身分,第一次列席立法院備詢時(1988年9月30日),會受到各界普遍的肯定,形容是「憲政史上頭一遭」,為「歷史的一刻」;以及2000年總統大選,投票結果導致我國憲政史上第一次政黨輪替之際,湯曜明以參謀總長身分,在關鍵節點上,所發表的書面談話,明確表達「國軍的立場與使命」,被視為是我國軍隊國家化邁出關鍵性實質的一步。

揭開國防黑盒子最根本性的工作,便是出版定期性的國防白皮書。1989年5月,經由我與鈕先鍾的共同體認與努力,由鈕先鍾主筆,以台灣研究基金會(以下簡稱台研會)名義,做「應做的事」,出版了全國第一本(包括官方和民間)國防白皮書。台研會在〈序言〉中寫道:「在千呼萬喚之中,在期待政府主動做而政府屢次拒絕做的背景下,歷史上第一本基於我們國家本身的立場與利益,完全由國人所寫的國防白皮書終於由本會國防研究小組完成,我們的心情是喜悅的、嚴肅的、謙虛的。」鈕先鍾在〈導言〉中也寫道:「本會這次所作的是國內從未有過的創舉,所持的態度是非常嚴謹,主要目的是對國防白皮書提供一種範式,一種架構。……本會誠懇希望這本國防白皮書出版之後,能夠引起全國上下的重視,激起廣泛強大的共鳴。一方面導引有識公民對國家安全問題尋求正確的理解,另一方面促使政府改變陳腐觀念,毅然每年發佈官方的國防白皮書。」