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借鏡美日環評制度帶動投資創新

2017/03/21 | 戴肇洋  台灣省商業會顧問

 在實務上,增加投資是推動經濟升級的引擎,落實環境保護為引導產業創新轉型之根源,四者相輔相成。回顧1986年彰化鹿港反杜邦公司、1996年台中反拜耳公司先後兩起環保抗爭事件,使得政府更加重視與積極建立環境影響評估制度,藉以促進產業發展,同時兼顧環境保護。

 不過,此一制度運作二十餘年以來,台灣投資動能持續卻是呈現大幅衰退狀況,尤其曾經扮演促進台灣產業創新極重要角色的外人直接投資也是陷入停滯不前地步,使得需要環評的大型投資案件之申請件數,從1999年高峰的86件,下降至去年的10件。

 其關鍵原因,除行政作業的繁雜外,在於環評審查之冗長,尤其許多開發單位環評案件,常常受到泛政治化杯葛、非理性化抗爭,不但是政府部會避之唯恐不及的燙手山芋,甚至為環保團體抨擊政府偏袒護航財團之抗爭素材,往往影響開發單位投資規劃,頗讓廠商失望挫折,除提高對投資台灣的疑慮外,也限制了產業創新轉型步調,導致政府主管機關行政院環保署陷入動輒得咎兩面均不討好困境。

 他山之石,可以攻錯。美國是全球實施環評制度最為先進的國家,1970年通過「國家環境政策法案(National Environmental Policy Act,NEPA)」,1972年聯邦政府特別設置獨立機關『環境品質委員會(Council on Environmental Quality,CEQ)』,負責環評審查。至於在執行上,其目的事業行政機關必須初步評估有無重大影響及是否需要環評審查;若需要,則先由主管機關刊登公告界定範疇,再由開發單位或主管機關委託工程顧問單位準備環評報告,透過資訊公開、民眾閱覽及意見陳述程序,確認環評報告,最後經由主管機關進行決策及簽署紀錄。此外,如果相關機關有所異議,經環境品質委員會協調裁決後,其目的事業行政機關配合進行監督與追蹤。

 亦即美國環境政策法案立法旨在,讓目的事業行政機關與社會之間能夠透過環評審查之程序,在決策前充分掌握環境資訊,以及考慮開發案件影響環境因素、合理替代方案及對環境可能造成的衝擊,其目的並非干擾主管機關決策(Unwise Decision-making),而是希望目的事業行政機關經深思熟慮後歸納有依據理由的決策(Reasoned Decision-making and Informed Decision-making),藉此保護、回復或改善環境品質,以達到環保政策之目標。

 相對上,日本於1997年通過「環評法律(The Environmental Impact Assessment Law)」的同時,透過中央政府環保省所授權的『專業簽證(Issuers of Licenses)』機構,負責環評審查。至於在執行上,除區位外,針對開發案件分為一定規模以上,例如:道路、水庫、機場等需要採取環評制度;以及未達一定規模以上先進行篩選,再檢視是否需要採取環評制度等兩個層級。再者,在作業上,從民眾意見到地方政府,先由開發單位蒐集資料撰寫環評說明文件,經由審查判定是否通過環評,與美國的審查精神頗為類似。2013年在修正時,更進一步建立基本環境衝擊評估因子與流程。

 值得一提的是,日本非常重視中央與地方政府的協調,針對中央政府已通過環評的開發案件,地方政府不能額外提出增加環境影響評估項目。不過,地方政府可以依據地方自治法律,針對不是中央環評的開發計畫、小型的開發計畫舉辦公聽會或說明會,廣泛聽取民眾意見或提供第三機構評估程序,更加完善建立環評制度。

 從美日環評經驗中可以發現,國內現行環評制度的確存在許多爭議,除環保主管機關「集中審查權力」外,環評透過學者專家代議「具有否決權力」,尤其過度操作環保訴求,導致環評審查範圍無限上綱,甚至衍生社會過度對立內耗,往往使得部分大型投資案件胎死腹中,不但影響廠商投資意願,而且阻礙產業創新轉型。

 時值政府推動兆元投資基礎公共建設及促進產業創新轉型之際,若能檢視過去環評制度所存在的痛苦經驗,同時借鏡美日環評制度,尋找未來改革環評制度可行之道,將有助於化解政府主管機關、事業開發單位與社會各界或民間環保團體人士之間的疑慮,達到共識創造雙贏。