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誰才是歐盟真正的「脫韁者」

2017/03/21 | 社評  

 荷蘭國會大選甫落幕,選前聲勢大好且具有強烈民粹色彩的反歐盟政黨自由黨(PVV)取得席次不如預期,執政的自民黨(VVD)仍獲得國會多數地位的結果,使多數媒體以歐洲鬆一口氣為題,大加報導。但要說歐洲既有政治勢力可以就此安心,又太過天真。因為,真正衝擊歐盟體制者並非只是反歐盟政治勢力漸強,更重要的是不具民意監督基礎的歐盟組織架構,潛在缺陷已令其動輒得咎。

 隨著去年3月英國退歐意外成真,各界頓時發覺從歐債危機爆發後的短短5年內,反歐盟的政治勢力不僅未因歐債危機緩解而減弱,反倒從「地下歌手」變成「流行樂團」。對既有主流政黨來說,這波脫韁民怨狂潮來得猛且快。但若深究各國境內的反歐盟政治勢力,卻發現不乏創黨長達20、30年的老牌政黨,且扣掉共通的反歐盟政見後,各反歐盟政黨政治理念多有不同,顯見各國退歐運動隱含的民心向背,絕非單純「反歐盟」一詞可概括表述。

 從歐盟當前的組織與運作架構看來,當初為避免大國影響力凌駕於小國,是以在政策制定的協商架構上,採取各國全體一致決的方式進行。之後發現這種模式立意雖好,但若遇上一國政府因大選陷入看守狀態或惡意杯葛等情況,將會使歐盟的政策協商機制停擺。於是,為使決策機制更具效率,便再演進為各成員國將政治權力移交歐盟中央,組成官僚化的跨國決策機制。

 此舉,不僅迴避各國境內意外的政治擾動,更是歐盟得以繼續壯大至今的關鍵。而歐盟政治權力整合的絕佳例證,便是1991年馬斯垂克條約簽訂後,各國把貨幣政策權力交由單一機構管理,並將政策制定權授予非民選的官僚機構,亦即世人熟知的歐洲央行(ECB)。各國政府則轉為監督機關,不再直接負責制定政策。尤其是隨著歐盟不斷吸納新成員,且各國政策合作內容漸趨廣泛複雜的情況下,各成員國將政策移交歐盟中央管理,透過單一機制協調彼此,確實使政策較有效率與效度。時至今日,各國固有的政府機關早已不再是制定政策的主要機構,歐盟執委會及ECB等官僚機關,才是政令前行的推手。

 問題是官僚化的組織架構,雖使歐盟組織重整不像各國政府般頻繁,卻也意味著歐盟領導階層無法及時反應民意變化。在承平時期,歐盟領導階層的政策方向,符合多數歐盟民眾的期待,使歐盟的組織架構並未引起太多質疑。少部分政治領袖擔憂歐盟愈趨整合、成員國陣容愈龐大,恐讓歐盟攫取更多權力,民意監督力道將更薄弱的觀點,僅被視為杞人憂天或危言聳聽。然而,隨著金融海嘯、歐債危機相繼來臨,成員國間的利害衝突愈來愈大,缺乏民意監督基礎的歐盟組織架構就處處受到掣肘,各種作為都陷入兩邊不討好的窘境。例如,歐債危機爆發之初,放任葡萄牙、愛爾蘭及希臘獨立應對,導致債信危機爆發。之後又強迫各國進一步整合,諸如財政條約簽立、銀行聯盟掛牌上路,歐盟各國陸續將銀行監管、財政支出等權力上繳歐盟中央,使各國主權喪失。

 各國選民遂慢慢的體認到,過度官僚化且決策機制愈不受民意監督的歐盟體制,才是當前歐洲政治運作中,逐漸失控的一環。在體制內改革緩不濟急的情況下,近年歐盟境內相關的公投活動數量大增,且以快刀斬亂麻方式退出歐盟的呼聲愈來愈大。因此,當政策自主的渴望愈發強烈,過去曾被視為歐盟裡的顯眼黑羊,並主張歐盟各國應減少政策合作的英國,終於在2016年以公投方式決定退出歐盟,為歐盟的未來存續敲響警鐘。特別是英國獨立黨(UKIP)的公投競選口號──取回控制(Take Back Control),無疑是當前退歐運動的最佳註解,也代表著「脫韁」的歐盟,已逐漸失去各國民意信任,使民眾加速驅使各國政府,重新取回過去讓渡予歐盟的各種權力。

 面對如此變局,有些國家政治領導人仍堅持歐盟整合的立場絲毫不改,但也有些國家領導人幡然醒悟,迅速轉身回應選民期待,並積極投入退歐協商,一如原本主張留歐的英國保守黨。無論如何,失去群眾信賴的歐盟要依舊例繼續推動各國整合,無異自毀基業,而各國一旦逐漸取回固有的政治權力,亦將如大江東去不回頭,使歐盟形同解體。因此,歐盟與主要國家領導人如何在民意向背與政策效率間取得平衡,並有效化解選民眼中的「脫韁」印象,將是歐盟未來發展所要克服的重要難題。

 雖然台灣與歐盟地理及文化相隔遙遠,但其組織運作的「效率化」演進與民意向背的經驗,台灣應深有同感。尤其當政治領導人自認為治國「捨我其誰」,意欲大權一把抓時,實應想想歐盟的案例,並謹記台灣政經發展有今日成就,多所不易,更無空間可供政治內鬥與虛耗,權力運用應慎思明辨才是民意所託。