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重拾監院人權功能 深究官官相護陋習

李念祖(總統府人權諮詢委員會委員、理律法律事務所副所長)2017.03.17

就法律角度切入事件造成的主因及如何處理。首先是監察院角色,在王美玉委員鍥而不捨調查下的結果仍打了折扣,令人遺憾。但至少做到的是真相調查:儘管非全部真相,也是重要部分真相;追究責任方面,除彈劾四位相關人員,法務部也因此願意重啟調查,回函議處相關主管。然從監委或所有人的角度,本案是否到此結束?於整體制度或相關問題不斷,是否還有可著力空間?

重要性不言可喻的監察權

許多人認為監察院打不了老虎所以是不需要的盲腸。故需深思:監察權的存廢與否?王美玉這樣的監委是否符合我們對監察院的期待?我認為監委人選決定監察院的表現,到底誰擔任監委至關重大。監委人選向與政黨關係不大,因從提名到同意,於不同的政黨執政期間即存在,同樣程序產生的監委差異不大。而王委員來自民間非官僚體系,對監察體系的功能有正面效益。

其次,監委對於人權的認識。監委最重要的工作一為防護,一為人權,王委員即在發揮人權監委功能。檢視監委名單,若太多出自公務體系,易有官官相護效應,了解公務體系難處,相對也容易產生同情心,行政疏失已然發生,再追究又能如何?後續處理雷聲大雨點小,已成常態,效果當然大打折扣。故喜歡監察院的人不多,行政部門不喜歡監察院,因有人追究責任;立法院不喜歡監察院,因立委想要監察權,我也常嫌棄監察院,恨鐵不成鋼。

追究行政責任體系之盲點

本案重要關鍵死因報告中的「他為」值得深思。法醫的文字有專業立場,文字呈現:「死亡方式與右肩傷有相關性,故研判為他為。」顯然不是自然死亡,即人為的死亡,卻避開他殺字眼,當然是專業思考。但「死亡方式」我認為是有訊息的,一般會用「死亡原因」,法醫用語顯示官僚體系的謹慎,如果寫「他為」大概是人為,人為就可能是過失。當王委員請檢察官重新調查,檢察官最後的調查報告與法醫的死因研判卻不一樣,檢察官顯然認為是自然死亡,用他的判斷改變了法醫的判斷。法律上講究因果關係,當法醫認定非自然死亡時,就有多種原因都可能導致死亡的結果,而人為顯然是一個原因,但檢察官的推論結果是自然死亡,這裡頭是有文章的

本案中應該要問公務員的責任是什麼?依《刑法》第一二五條:「有追訴或處罰犯罪職務之公務員,為左列行為之一者,處一年以上七年以下有期徒刑…」其中第三款「明知為無罪之人,而使其受追訴或處罰,或明知為有罪之人,而無故不使其受追訴或處罰者。」不該追的去追,該追的不追,結構上兩種都有問題。從實務上,《刑法》第一二五條是很少用到的條文,假如承辦檢察官不追,另一個檢察官也不追,該案即告終結。

而關於公務員的行為責任,《憲法》第二四條規範四種責任,一為行政懲處,行政責任最嚴重的即彈劾甚或解聘;《刑法》第一二五條則追究個人責任;第三則為民事責任,是賠償責任;最後是國家賠償責任,也是最後的保險責任。

反思國家整體制度缺失

本案本應無國家賠償責任,但若有追訴權之公務員,該追訴而未追訴,依《國家賠償法》第一三條:「有審判或追訴職務之公務員,因執行職務侵害人民自由或權利,就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪,經判決有罪確定者,適用本法規定。」然此條文的存在,雖使法、檢無所觀瞻,卻等同豁免其責任,而實質豁免的反而是國家賠償責任而非個人責任。

國家出錯等同官員出錯,本案中,檢察官不起訴的部分為審檢。我試圖揭示官官相護的機制如何運作。《國賠法》第一三條曾歷經違憲審查,但大法官釋字二二八號解釋宣告其合憲,惟劉鐵錚大法官的不同意見書表示,實質豁免國家責任等同鼓勵人民告公務員,依經驗顯示人民鮮少向公務員起訴,完全悖於立法意旨,故整套機制中,唯一得追究責任者僅監察院。

當代國家或社會中,無政府是不可能的,但政府施政過程中,有人獲益有人受害,當有人受害時就讓其他未受害的人共同賠償,作為其他受益人的對價,此為社會保險責任的概念。然我國實務上對追究公務員的行為責任有一定難度,真正告公務員請求負個人賠償責任的極少,這中間很多顧慮,包括未來受公務人員管理可能帶來困擾。刑事責任的追究則操之在檢察官手中,故監察院的權力與獨立重要性不言可喻。

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